La pandémie du COVID-19, un défi supplémentaire pour des élections démocratiques ?
Le COVID-19 s’est répandu dans la plupart des pays dans le monde. Sur le continent africain, 53 pays avaient rapporté des cas confirmés d’infection au virus à la date de publication de cette note . La majorité des États africains ont adopté des mesures pour lutter contre la propagation du virus, certains déclarant l’État d’urgence . D’autres mesures ont été prises, allant de la distanciation sociale, l’interdiction des rassemblements de masse, jusqu’au confinement, voire au verrouillage total (lock-down).
La plupart de ces mesures ont un impact sur la jouissance des droits humains, notamment sur le droit de voter, ainsi que sur l’organisation d’élections crédibles et en temps voulu. Des élections nationales, notamment présidentielles et législatives, sont prévues pour la seconde partie de l’année 2020 et la première partie de 2021 dans plusieurs pays africains. Elles pourraient être remises en cause par l’évolution du contexte du fait du COVID-19 .
En temps normal, les élections représentent une composante essentielle de la société et un test pour la démocratie, avec des investissements importants en matière de temps, de budget et de force de travail. Les électeurs, les candidats, les observateurs et les agents électoraux sont tous engagés dans le processus électoral, souvent dans un contexte très lourd. Dans bien des cas, les périodes électorales sont marquées par des violations des droits humains, qui sapent la tenue d’élections crédibles et apaisées.
La pandémie du COVID-19 représente un défi supplémentaire pour les processus électoraux en Afrique. Des inquiétudes se font sentir dans certains pays quant à la tenue d’élections libres, équitables et transparentes, alors qu’il faut dans le même temps garantir la sûreté des citoyens. Avec la menace omniprésente de la pandémie du COVID-19, les États sont désormais obligés d’évaluer s’ils sont en mesure d’organiser des élections crédibles, composante essentielle de la gouvernance démocratique, mais aussi de la paix, de la sécurité et du développement.
La FIDH alerte sur les risques que des décisions prises sur les élections dans ce contexte pourraient avoir sur la démocratie et les droits humains, notamment le droit à la santé, ainsi que sur le respect par les États de leurs obligations électorales.
Qu’est-ce que le droit international prévoit pour les élections ?
Des élections crédibles sont caractérisées par l’équité, la transparence et la liberté. La tenue d’élections apaisées est une composante essentielle d’élections démocratiques. La crise du COVID-19 a apporté une composante supplémentaire à la tenue d’élections démocratiques : le caractère sûr des élections au regard de la santé des participants. Les principes d’élections équitables, transparentes, libres, apaisées et sûres sont consacrés dans plusieurs textes internationaux et régionaux.
La Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance (CADEG) (2007) reconnaît l’importance de consolider une culture de changement politique fondée sur la tenue régulière d’élections transparentes, libres et équitables organisées par des organes électoraux nationaux indépendants, compétents et impartiaux (art.3 et 17).
La tenue d’élections apaisées, transparentes, libres et équitables organisées par des institutions indépendantes est l’un des fondements de tout État de droit et d’une vie politique apaisée, mais aussi du développement d’un pays.
De véritables élections démocratiques nécessitent un environnement propice au respect des droits humains et des libertés fondamentales, notamment la liberté de réunion pacifique et d’association, la liberté d’opinion et d’expression, et le droit à la sécurité et sûreté de la personne, qui sont tous des conditions essentielles à l’exercice effectif du droit de vote.
Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (1966) renvoie au droit de tous les citoyens de prendre part à la conduite des affaires publiques et au droit de voter à des élections « assurant l’expression libre de la volonté des électeurs » (art.25).
La Communauté de développement d’Afrique australe (Southern African Development Community -SADC) a aussi développé des principes et lignes directrices gouvernant les élections démocratiques , qui ont été particulièrement inspirés par la Déclaration de l’Organisation de l’Unité africaine sur les principes gouvernant les élections démocratiques en Afrique (2002) , qui énumère, entre autres, les principes suivants pour la conduite d’élections démocratiques :
– La participation pleine et entière des citoyens au processus politique ;
– La liberté d’association ;
– Des intervalles réguliers entre les élections, tels que prévus par les Constitutions nationales respectives ;
– Une opportunité égale d’exercer le droit de vote et d’être élu ;
– L’éducation au vote.
Les principes et lignes directrices SADC mentionnent aussi la responsabilité de l’Etat de « Veiller à ce que l’ensemble du processus électoral, y compris tous les partis politiques participant aux élections, soit suffisamment sécurisé ».
En outre, la CADEG énonce que « les États partis créent un environnement propice à la mise en place des mécanismes nationaux indépendants et impartiaux de contrôle ou d’observation des élections (art.22) . Un environnement propice à la tenue d’élections libres, équitables et apaisées, ensemble avec « l’annonce de la date des élections », fait aussi partie des lignes directrices pour l’observation des élections, développées par la SADC .
Cependant, en période d’urgence publique, des dérogations et limitations à certains droits et obligations électorales, y compris le processus de vote, peuvent être permises, sur la base de la nature exceptionnelle du contexte et suivant des conditions strictes .
A cet égard, selon les Nations unies (Centre pour les droits humains), « Le report d’élections prévues, rendu nécessaire par l’urgence publique, peut être autorisé dans certaines circonstances limitées, mais seulement si et dans la mesure strictement requise par les exigences de la situation. Ces exigences doivent être conformes à toutes les normes strictes internationales régissant ces dérogations et ne doivent pas menacer la démocratie elle-même » .
Une diversité de contextes et de risques pour des élections démocratiques
En Afrique subsaharienne, où des élections sont prévues dans plusieurs pays, différentes approches ont été apportées dans la gestion de la crise du COVID-19 et la tenue d’élections, ainsi que sur les défis et risques pour la tenue d’élections crédibles, apaisées et sûres, dont certains sont détaillés ici.
Dans certains cas, la pandémie a conduit ou pourrait conduire des États à prendre des décisions qui peuvent avoir un impact sur le caractère crédible, apaisé et sûr des élections.
Dans certains pays, des décisions ont déjà été prises pour maintenir ou reporter les élections, alors que dans d’autres, elles se font encore attendre. Dans tous les cas, cependant, il y a un risque réel que la pandémie du COVID-19 soit utilisée à des fins politiques, notamment dans les régimes autoritaires, où maintenir ou reporter les élections pourrait servir des intérêts politiques personnels, au mépris des considérations de sécurité et de sûreté de la population.
Au Burundi et en Tanzanie par exemple, où les élections législatives et présidentielle sont toujours à l’ordre du jour, respectivement pour mai et octobre 2020, l’espace civique a été fortement réduit depuis 2015, année de réélection des deux présidents actuels.
Au Burundi, où le président actuel a accepté de ne pas se présenter pour un quatrième mandat après avoir tenté de le faire, les rassemblement politiques et publiques ont lieu dans un contexte de campagne électorale avec très peu de mesures de protection prises . En outre, le gouvernement burundais, le 8 mai 2020, a émis une ordonnance exigeant que les observateurs électoraux venant de l’étranger observent une période de quarantaine de 14 jours .
En Tanzanie, où le président en exercice a déclaré son intention de se présenter pour un deuxième mandat, la mise à jour de l’enregistrement des électeurs est en cours et le lancement de la campagne électorale est prévue pour juillet. La Tanzanie a été critiquée pour sa gestion de la pandémie, notamment pour ne pas restreindre les rassemblements de masse et pour ne pas partager d’information sur les chiffres du coronavirus .
Les décisions prises en temps de crise peuvent ainsi poser un dilemme entre les responsabilités civiques et la protection de la santé, lorsque les gens veulent ou sont encouragés à voter mais sont aussi inquiets pour leur santé, et quand des mesures appropriées ne sont pas mises en place dans les délais. Ainsi, il y a un risque que, dans certains pays, la propagation de la pandémie soit favorisée ou accrue par la tenue d’élections et que la vie et la santé de la population soient en jeu, notamment là où les services de santé sont très faibles et donc, mal équipés face à la crise.
En outre, maintenir les élections en temps de COVID-19 sans mesures de protection suffisantes peut rendre le vote plus difficile, dans la mesure où l’électorat, y compris la diaspora, peut être réduit dans ses mouvements. Si elle s’avère en outre réticente à voter par peur du virus, cela conduira à un faible taux de participation, pouvant remettre en cause le caractère crédible des élections.
Le principe d’élections équitables pourrait aussi être mis à mal par des complications dans le processus d’enregistrement des électeurs. Ce processus, qui est déjà un sujet sensible avant toute élection, pourrait ne pas être effectué correctement et terminé à temps à cause de la propagation du virus et des mesures limitant la liberté de mouvement.
En Ouganda , où l’actuel président est au pouvoir depuis 1986 et a déjà modifié la Constitution afin d’étendre la limite d’âge pour les mandats présidentiels, la Haute Cour de Justice a été saisie d’une requête visant à reporter de cinq ans les élections présidentielle et parlementaires, initialement prévues pour le premier semestre 2021, en raison du coronavirus . Malgré la menace réelle posée par le virus, il ne faudrait pas que les élections soient reportées pour permettre au régime de rester au pouvoir, ce qui pourrait, à son tour, constituer une menace pour un environnement propice à la tenue d’élections crédibles et pacifiques.
Le cas de l’Éthiopie , entre autres, pose la question de la gestion de la période intérimaire, entre la fin d’un mandat constitutionnel et le début d’un nouveau. Deux semaines après que le premier cas de COVID-19 ait été détecté dans le pays, les autorités ont déclaré l’État d’urgence, et les élections parlementaires pour élire le Premier ministre, initialement prévues pour le mois d’août 2020, ont été reportées jusqu’à « la fin de la pandémie" .
Ce genre de situation pourrait conduire à des initiatives visant à modifier la Constitution pour combler le vide, ce qui pourrait déclencher des troubles dans des pays déjà marqués par des transitions politiques fragiles et des tensions communautaires.
Dans le cas de l’Éthiopie, le report des élections a déclenché une crise constitutionnelle que l’État espère résoudre . La participation du public est l’objet des plus vives préoccupations. Ce qui s’avère plus délicat à résoudre compte tenu des défis auxquels le pays est déjà confronté, notamment sa transition politique fragile et les tensions communautaires en cours.
Selon Sheila Muwanga, vice-présidente de la FIDH et membre de l’organisation « Foundation for Human Rights Initiative » (FHRI) en Ouganda : « Il est essentiel que les réponses du gouvernement à la lutte contre le COVID-19 soient sensibles aux droits humains. Les parlements et les citoyens ordinaires devraient être autorisés à débattre de toute proposition visant à mener ou à reporter les élections ».
Des décisions prises sur les élections pourraient entraîner un mécontentement populaire et des troubles dans les pays où la confiance dans l’État est déjà faible, dans la mesure où la plupart des gens veulent voter, mais pas à n’importe quel prix. Plus encore, ce mécontentement et ces troubles pourraient entraîner une réponse violente des autorités. Ceci est particulièrement vrai pour les régimes autoritaires, où les mesures restrictives déjà mises en place pour lutter contre la propagation du virus ont causé des violations graves des droits humains, notamment par l’utilisation abusive de la force .
En Afrique de l’ouest par exemple, des élections parlementaires et un référendum constitutionnel largement critiqués ont été organisés en mars 2020 en Guinée . Le changement constitutionnel introduit par le référendum est considéré comme un moyen pour le Président de solliciter des mandats présidentiels supplémentaires, alors qu’il avait déjà effectué deux mandats, limite légale constitutionnelle. Le référendum a été organisé dans un contexte général de troubles et de méfiance à l’égard du gouvernement. Les partis d’opposition ont boycotté le vote et les observateurs indépendants étaient absents .
Au Malawi , où la Cour suprême a confirmé qu’il y aurait une nouvelle élection présidentielle le 2 juillet 2020, la crédibilité de l’élection est en jeu en raison des mesures prises contre le COVID 19. Le pays connaît un mouvement de contestation politique depuis la dernière élection présidentielle, annulée par le pouvoir judiciaire en février 2020 . Certains craignent que la déclaration d’État d’urgence prise dans le cadre du COVID-19 mette en péril l’organisation de cette élection et conduise à encore plus de contestation.
Les décisions sur les élections qui découlent du contexte de la pandémie pourraient poser un risque supplémentaire pour la protection des civils et la stabilisation d’un pays et d’une région, là où un conflit armé est en cours.
En République centrafricaine (RCA) , où des élections présidentielles et parlementaires sont prévues pour décembre 2020 , une possible modification de la Constitution en faveur d’une prolongation de deux ans du mandat présidentiel actuel est l’objet de toutes les rumeurs. Au Burkina Faso , les élections présidentielles et législatives sont prévues pour novembre 2020. Cependant, de nombreux retards dans le processus d’organisation des élections ont déjà été enregistrés en raison de la propagation du COVID-19, dans un pays qui lutte déjà contre l’extrémisme violent. Ces retards pourraient entraîner un report global des élections.
Les décideurs devraient accorder une attention particulière aux implications potentielles de l’utilisation des nouvelles technologies, telles que le vote en ligne, au regard de la transparence des élections. Elles pourraient en effet être utilisées pour manipuler des votes ou pourraient inspirer des doutes et méfiances supplémentaires là où le lien de confiance est déjà faible , notamment si la population n’est pas correctement informée à ce sujet.
Par ailleurs, les décisions prises sur les élections, puis les élections organisées dans ce contexte, pourraient attirer très peu d’attention aux niveaux national, régional et international, puisque le virus est devenu une préoccupation majeure dominant la couverture médiatique. Les mesures adoptées pour lutter contre le virus peuvent rendre l’observation électorale plus difficile, voire impossible, dans les cas où les frontières sont fermées et les pays verrouillés, mais aussi quand une période de quarantaine est imposée à l’entrée du territoire.
Pour Drissa Traoré, Secrétaire-général de la FIDH et membre du Mouvement ivoirien des droits humains (MIDH) en Côte d’Ivoire : « La communauté internationale et régionale doit rester mobilisée sur la question des élections en Afrique, même en cette période où sévit la pandémie du COVID-19 ».
La FIDH demande :
Aux États avec des échéances électorales :
– De veiller à l’établissement d’un environnement propice à des élections crédibles, apaisées, et sûres, notamment durant la pandémie de COVID-19, en :
• Mettant fin aux violations des droits humains, notamment à l’encontre des représentants des organisations de la société civile ;
• S’assurant que les mesures limitant les droits et libertés individuels dans le cadre de circonstances exceptionnelles, respectent certaines conditions, telles que la nécessité, la proportionnalité, la limitation dans le temps et la non-discrimination ;
• Veillant à la protection de la santé de tous les participants aux élections, en prenant des mesures adéquates avant, pendant et après les élections ;
• S’abstenant de prendre des décisions politiques opportunes, mais plutôt des décisions légales sur le processus électoral ;
• Adoptant une approche inclusive et consultative aux élections, en incluant au maximum la société civile dans tout processus décisionnel relatif aux élections ;
• Fournissant de l’information et en communiquant sur les décisions relatives aux élections, à travers les médias et la société civile.
A la communauté internationale, notamment l’Union africaine, les Nations unies, et l’Union européenne, de :
• Rester en alerte sur la situation électorale et les décisions prises dans le contexte du COVID-19, et de surveiller attentivement les situations à risque ;
• Appeler les États à respecter leurs obligations nationales, régionales et internationales en matière de droits humains et de processus électoral ;
• Condamner publiquement les États si des violations des droits humains sont commises avant, pendant et après les élections, et les appeler à lutter contre l’impunité de ces cas ;
• Développer une approche holistique de monitoring des élections à travers des organes tels que le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine, le mécanisme africain d’évaluation par les pairs et la Commission africaine des droits de l’Homme et des peuples, afin de favoriser des dialogues constructifs entre toutes les parties prenantes en ce qui concerne les préparatifs électoraux et d’investir dans des efforts d’observation menés au niveau local qui s’inscrivent dans la durée au lieu de se concentrer uniquement sur le jour des élections ;
• Appliquer les principes de l’Acte constitutif de l’Union africaine relatif aux changements de gouvernement non constitutionnels, ainsi que ceux consacrés dans la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance, en imposant des sanctions adéquates (notamment la suspension de l’adhésion) aux États qui entreprendraient des élections non crédibles ;
• Prendre, maintenir ou étendre les mesures individuelles restrictives de l’Union européenne et d’autres sanctions individuelles ciblées, à l’encontre d’auteurs de violations des droits humains et/ou d’actes remettant en cause la démocratie dans le cadre électoral ;
• Appeler la Cour pénale internationale à s’exprimer publiquement pour souligner que les crimes qui seraient commis dans un contexte électoral dans certaines situations déjà examinées par la Cour, pourraient relever de sa compétence et que leurs auteurs devraient être tenus pour responsables.