La Charte sociale européenne et son Protocole : un modèle à suivre ?

L’idée de la responsabilité, au sens juridique, des Etats s’agissant de la mise en œuvre des droits économiques et sociaux fait son chemin.
Il existe au niveau européen, une procédure originale qui s’efforce d’œuvrer en ce sens afin d’assurer une meilleure justiciabilité des droits sociaux. Cette procédure n’instaure pas un recours individuel mais peut amener à l’adoption d’une recommandation solennelle mais dépourvue d’effet coercitif.
Un protocole additionnel à la Charte sociale européenne permet en effet à certaines ONG de déposer une Plainte ("réclamation ") contre un Etat partie à la Charte devant un Comité d’experts. La FIDH a d’ailleurs utilisé cette procédure en février 2000 en déposant une réclamation contre la Grèce au titre de l’article 1§2 de la Charte qui garantit à tout travailleur le droit de gagner sa vie par un travail librement entrepris.

La Charte sociale européenne, depuis son adoption en 1961, s’est révélée être l’une des réalisations majeures du Conseil de l’Europe. Ce texte s’attaque à des questions aussi fondamentales que la non-discrimination, l’interdiction du travail forcé, ou les droits des enfants. Elle concerne en fait trois grands domaines : les conditions de travail, la protection des sans-emploi, la protection sociale universelle pour tous. Dix-neuf droits étaient couverts par la Charte sociale initiale, qui, révisée en 1996, est à présent dotée d’un champ d’application plus étendu, puisque les Etats membres du Conseil de l’Europe y ont ajouté huit droits supplémentaires (tels que le droit à la protection contre le harcèlement sexuel, le droit à un logement convenable,...).

Le Conseil de l’Europe, rejoint par 16 nouveaux membres au cours des années 1990, compte à ce jour 41 pays membres. Dernière adhérente en date, la Géorgie vient d’accepter, comme condition à son adhésion à l’organisation, de signer et de ratifier la Charte sociale dans les trois années suivant son adhésion. Elle s’est engagée, entre-temps, à mettre en œuvre une politique conforme aux principes contenus dans ce traité.

Un système de plaintes collectives originales.
La Charte sociale européenne offre un instrument primordial pour la défense des droits de l’Homme en Europe, qui n’a pas d’équivalent dans les autres systèmes de protection des droits de l’Homme. En effet, elle est potentiellement applicable à une zone très vaste puisqu’elle couvre le territoire des 41 pays signataires. De plus, elle protège un panel très large de droits économiques et sociaux. Il s’agit d’un traité ayant une force contraignante pour les Etats signataires, qui doivent accepter d’être contrôlés et évalués par une autorité indépendante s’agissant du respect des droits couverts par la Charte. En somme, il s’agit d’un véritable instrument d’impulsion de changement social dont la société civile est appelée à se saisir et que l’on ne peut se permettre d’ignorer.

Jusqu’à l’adoption du protocole, ce système de contrôle reposait uniquement sur l’étude de rapports établis par les Etats eux-mêmes pour rendre compte de leur respect de la Charte sociale. Cette procédure est toujours applicable : les rapports sont transmis par les gouvernements au Comité des experts indépendants, qui les examine. Ce comité est composé de 9 personnes, élues par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe sur propositions des Etats parties qui disposent d’un statut indépendant. Les conclusions du comité sont positives lorsque la situation est jugée satisfaisante au sein du pays concerné ; si elles sont négatives, elles donneront éventuellement lieu à des recommandations adressées à l’Etat concerné. Ces conclusions sont transmises à un Comité gouvernemental mandaté pour sélectionner celles des situations qu’il estime devoir être l’objet de recommandations. Celles-ci sont alors adressées par le Comité des ministres aux parties concernées, après délibération. Grâce au protocole additionnel des réclamations collectives sont désormais possibles.

Les ONG chiens de garde de la Charte sociale
Plusieurs protocoles sont venus compléter et améliorer les mécanismes visant à faire appliquer les dispositions de la Charte dans les Etats membres. Le protocole, adopté le 22 juin 1995 par le Comité des ministres, reconnaît un droit à la saisine collective d’un Comité d’experts indépendants. Il permet aux ONG habilitées de jouer un rôle prépondérant dans le contrôle du respect de ces droits en Europe en enclenchant une procédure de plainte contre un Etat. Neuf Etats membres sont déjà liés par ce protocole entré en vigueur en juillet 1998 : la Chypre, la Norvège, la Suède, la Finlande, le Portugal, l’Italie, la Grèce, la France et la Slovénie.

Qu’est-ce qu’une ONG habilitée ?
Peuvent faire des réclamations, des organisations internationales et nationales d’employeurs et de travailleurs (art.27-2) et d’autres organisations non gouvernementales internationales et nationales expressément habilitées : elles doivent être "dotées du statut consultatif auprès du Conseil de l’Europe et inscrites sur la liste établie à cet effet par le Comité gouvernemental" (article 1). Elles doivent en outre être "qualifiées" dans le domaine sur lequel porte la réclamation. Les ONG nationales sont soumises à des conditions supplémentaires puisque l’Etat contre lequel la réclamation est dirigée doit leur avoir reconnu ce droit au préalable, et qu’elles doivent être "représentatives". La réclamation est examinée tout d’abord par le Comité d’experts indépendants qui, après s’être prononcé sur la recevabilité, procède à un examen des arguments et des informations soumis par les deux parties concernées, ainsi que par les autres parties contractantes au protocole. Le Comité rédige ensuite un rapport contenant en particulier des conclusions sur le respect ou non de la Charte par l’Etat mis en cause. Ce rapport est alors transmis au Comité des ministres et rendu public au plus tard dans les quatre mois suivants. Sur la base de ce rapport, le Comité des Ministres adopte une résolution, et, si les conclusions du Comité d’experts indépendants sont négatives, adresse une recommandation à l’état mis en cause. Ce dernier doit fournir des informations sur les mesures qu’il aura pris pour donner effet à la recommandation du Comité des ministres dans le prochain rapport qu’il adressera au Secrétaire général en application de l’article 21 de la Charte.

Ce nouveau système de réclamations a été inauguré par la Commission Internationale des Juristes (CIJ), qui a déposé une plainte devant le Comité d’experts à l’encontre du Portugal, le 12 octobre 1998. Elle y dénonçait le fait qu’un grand nombre d’enfants de moins de quinze ans continuent à travailler illégalement dans de nombreux secteurs de l’économie portugaise, notamment dans le nord du pays. Lors de sa session de mars et après audition des deux parties, le Comité d’experts, qui s’est prononcé en faveur de la recevabilité de la plainte de la CIJ, a remis son rapport au Comité des Ministres. Le Comité a adopté une Résolution demandant simplement au Gouvernement du Portugal de présenter dans son prochain rapport les mesures prises en application de la Recommandation que le Comité avait déjà pris au titre de la procédure d’examen des rapports nationaux.
La FIDH figure, à sa demande, sur la liste des ONG habilitées à déposer des réclamations collectives. Elle a donc utilisé cette procédure le 7 février 2000 en déposant une réclamation contre la Grèce relative à l’interdiction du travail forcé (art1§2 de la Charte sociale européenne). Cette réclamation porte sur trois cas distincts : un décret de 1974 sur la mobilisation civile en cas d’urgence, la loi 1400 de 10973 qui concerne le statut des officiers dans l’armée grecque, et enfin la loi 3276 de 1944 qui prévoient des sanctions pénales commises par des marins. La FIDH s’est appuyée sur des recommandations du Comité des Ministres. Cette réclamation a été déclarée recevable le 28 juin 2000 par le Comité européen des droits sociaux. Le Comité doit prochainement transmettre son Rapport au Comité des Ministres qui prendra sa décision dans quelques mois.
Beaucoup d’ONG habilitées jouent pour l’instant la prudence : il s’agit avant tout de tester la procédure, en déposant des réclamations "sûres ", qui s’appuient le cas échéant sur des Recommandations déjà formulées par le Comité des Ministres. Il faut permettre au système de se développer, de se renforcer, et d’asseoir sa crédibilité et donc son utilité.
La première tâche des ONG est en effet de "nourrir" le système de nouvelles réclamations afin de donner au Comité d’experts les moyens de développer une véritable jurisprudence.
Dans un second temps, il conviendra de faire preuve de plus d’audace en utilisant cette procédure dans ce qu’elle a d’unique : la possibilité de questionner un Etat sur ses "pratiques " et non sur sa seule législation. En effet, les pays ayant ratifié le Protocole ont dans une très large majorité des législations sociales très avancées. Cependant la mise en œuvre de ces lois "en pratique " donne aux ONG d’immenses possibilités de réclamations.
Il est urgent que tous les Etats membres du Conseil de l’Europe se décident à accepter cette procédure et viennent grossir la liste, pour l’instant trop courte, des 9 pays qui y sont liés.

Marie Guiraud
Nicolas Legoff

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