Cuando el Freiheitliche Partei Österreichs (FPÖ) llegó al poder en Austria en 1999, fue la primera vez que un partido de extrema derecha estaba en condiciones de dirigir un país de la UE. Teniendo en cuenta que el Estado de Derecho y la democracia son requisitos incondicionales para participar en la UE, este precedente es preocupante. Por ello, los países europeos decidieron dotar a la Unión de un mecanismo para mantener el Estado de Derecho entre sus miembros, al tiempo que preveían una sanción para el país que se desviara de la línea democrática. Así nació el artículo 7.
El artículo 7 como herramienta de último recurso para los derechos humanos en la Unión Europea.
Diseñada como el último recurso cuando todas las demás han resultado ineficaces, y apodada "arma nuclear" en los círculos europeos, se dirige a las violaciones de carácter sistémico. Los que afectan a todos los principios fundamentales que están amenazados de forma grave y potencialmente irreversible. Estos principios se mencionan en el artículo 2 del TUE, que establece que "La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías (...)". Todos los Estados miembros están obligados a respetarlos y cumplirlos cuando se adhieren a la Unión Europea.
Desde el inicio de la década de 2010, los gobiernos polaco y húngaro se encuentran precisamente en la situación que los europeos temían en 1999. Han ido socavando constantemente estos valores al reforzar los poderes del ejecutivo a expensas de los controles y equilibrios que hacen viable un sistema democrático. Poco a poco, la independencia del poder judicial, de la universidad y de los medios de comunicación se ve amenazada. Los partidos de la oposición son suprimidos. La sociedad civil está aplastada.
En Hungría, los derechos a la libertad de expresión, de información y de asociación están siendo socavados en un contexto de ataque a las minorías y de restricción del espacio dado a la sociedad civil.
En Polonia, una revisión del sistema judicial lo ha sometido a la voluntad de la mayoría en el poder. El Tribunal Constitucional ha perdido su independencia y ha quedado reducido a una cámara de registro, encargada de juzgar la conformidad de la nueva legislación con la Ley Fundamental. Los ataques a los jueces son habituales y, al igual que en Hungría, las minorías son cada vez más discriminadas, especialmente las sexuales. La comunidad LGBTI+ es objeto de ataques cada vez más violentos en la esfera pública y política polaca.
Los fallos en el Estado de Derecho también han dado lugar a ataques directos contra el derecho fundamental de las mujeres a controlar su cuerpo. La decisión de un tribunal constitucional comprometido de prohibir de facto el derecho al aborto. El derecho al aborto es un derecho humano.
Un compromiso europeo necesario contra el autoritarismo
En este contexto, el uso del artículo 7 por parte de las instituciones europeas es indispensable. Deben afirmar que el autoritarismo no tiene cabida en el espacio europeo. Sobre todo, deben apoyar a la sociedad civil en esta lucha: Polonia y Hungría, en el punto de mira de este procedimiento desde 2017 y 2018, aún no han sido sancionadas por su deriva autoritaria. Han podido seguir violando los valores de la UE año tras año, sin ninguna consecuencia grave. Aunque el Consejo de la UE tiene mucho margen de maniobra en el procedimiento, hasta ahora nunca ha parecido querer sancionar concretamente a ninguno de estos países.
La reanudación de las audiencias de Polonia, en febrero, y de Hungría, el 23 de mayo de 2022, impulsada por Francia, que actualmente ostenta la Presidencia del Consejo de la UE, representa una nueva oportunidad para avanzar en este asunto.
La audiencia del 23 de mayo de 2022 tiene lugar en un contexto postelectoral particular en Hungría. Viktor Orbàn ha sido reelegido para su cuarto mandato consecutivo. Elecciones celebradas en medio de una crisis sanitaria y militar a las puertas del país. Orbàn aprovechó hábilmente la guerra en la vecina Ucrania para ganar unas elecciones cuyas condiciones fueron cuestionadas por observadores independientes. Este contexto sugiere que, a menos que se tomen medidas europeas decisivas, Orbán continuará la carrera de su país hacia menos Estado de Derecho, menos democracia y más autoritarismo.
El aumento gradual de los partidos de extrema derecha en otros lugares de Europa, como el Rassemblement National en Francia en las recientes elecciones presidenciales, demuestra que estos dos países no son los únicos afectados. Un efecto de contagio del modelo político antiliberal sobre el modelo húngaro podría, después de Polonia, extenderse por toda Europa, incluida la occidental. Es necesario que todos los Estados miembros actúen urgentemente en esta fase. Es urgente reaccionar.
Activar el artículo 7: una larga lucha de la Federación Internacional por los Derechos Humanos (FIDH)
La Federación Internacional por los Derechos Humanos (FIDH), sus organizaciones miembros y sus socios en ambos países, se han movilizado en torno a esta cuestión desde su aparición. Llevaron a cabo una intensa labor de promoción para empujar a la Unión Europea a reaccionar con firmeza. Han trabajado mucho para garantizar que se activen todos los mecanismos posibles. Entre ellos, el artículo 7 del TUE. La FIDH ha mantenido numerosas reuniones con los responsables de la toma de decisiones, ha escritocartas abiertas, ha hecho declaraciones y ha enviado comunicados a las autoridades competentes, ha elaborado numerosos informesque documentan todas las violaciones y ha apoyado los procedimientos judiciales que se han iniciado para hacer frente a algunas de ellas.
Su seguimiento diario de la evolución de la situación en estos Estados, así como su dominio de las cuestiones en juego, sólo es posible gracias a su estructura federativa. Son las organizaciones miembros en los países afectados, que están en primera línea en la defensa del Estado de Derecho y de los derechos humanos, las que permiten a la FIDH tener un análisis claro de la situación. También permiten a la FIDH establecer su legitimidad ante las instituciones y los gobiernos europeos y compartir su experiencia con los responsables políticos, garantizando al mismo tiempo el pleno apoyo a las sociedades civiles de los países afectados.
En vísperas de la audiencia, la FIDH, sus miembros y socios reiteran su petición de un compromiso mucho más activo del Consejo y de todos los Estados miembros en el procedimiento del artículo 7. Piden la adopción de recomendaciones que Hungría debe aplicar en un plazo determinado. También piden a los Estados miembros que determinen si existe o no un "riesgo claro de violación grave" de los valores de la UE. Este dictamen se hace eco de las exigencias del Parlamento Europeo en su reciente resolución aprobada el 5 de mayo de 2022, así como de su larga labor de apoyo y defensa de la sociedad civil.
Del mismo modo, hasta que Polonia y Hungría no apliquen las decisiones del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y las numerosas recomendaciones de la Comisión y del Parlamento Europeo, la FIDH y sus miembros piden que no se aprueben los fondos de la UE, en particular los de los Planes Nacionales de Recuperación del Mecanismo de Recuperación Post-Coviética, a la luz de las graves y reiteradas violaciones del Estado de Derecho y de los derechos fundamentales y antes de que haya pruebas reales de mejora. Las organizaciones también piden que se prohíba a Polonia y Hungría recibir fondos de la UE si no respetan el Estado de Derecho, y que se establezca un nuevo mecanismo para garantizarlo.
Ir más allá: un procedimiento en dos fases
El procedimiento del artículo 7 tiene dos partes.
El primero es preventivo (artículo 7.1): puede activarse a iniciativa de la Comisión, del Parlamento Europeo o de un tercio de los Estados miembros, que pueden proponer al Consejo que constate un "riesgo claro de violación grave" por parte de un Estado de los valores fundamentales de la UE, como el Estado de Derecho, la democracia, el respeto de los derechos humanos y las minorías, mediante una votación por mayoría cualificada (para lo que se necesitan 15 Estados de los 27) y pueden formular recomendaciones al Consejo, aunque no es una obligación sistemática.
Sin ninguna mejora por parte del Estado miembro, el segundo nivel de sanciones (artículo 7.2) puede activarse cuando se constata una "infracción grave y persistente" de los valores. Esto se pone en marcha mediante una votación unánime (con la excepción del Estado afectado) en el Consejo Europeo. De hecho, este paso es difícil de conseguir en el contexto actual de Hungría y Polonia protegiéndose mutuamente, pero si se da, puede llevar a la suspensión de los derechos de voto del Estado en el Consejo de la UE (7.3). Se trata de una suspensión de facto del poder de decisión del Estado miembro en cuestión a nivel de la UE.
Es importante destacar que este mecanismo no se creó inicialmente con el objetivo de activar la sanción más fuerte contra un Estado. Su objetivo es más bien empujar al Estado, mediante la presión política de sus pares, a restablecer el respeto de los valores europeos en el Estado y mantenerlo en la familia europea. En este sentido, el procedimiento es el único instrumento que dispone la UE para hacer valer su autoridad y hacer cumplir sus principios en el contexto de violaciones generalizadas para las que otros mecanismos existentes no son adecuados.
En caso de que el procedimiento se paralice, existe el riesgo real de sentar un precedente para los Estados infractores. Podrían aprovechar esta debilidad y el tiempo para seguir socavando los valores de la UE. No puede permitir que las violaciones de los valores comunes europeos queden impunes.
El avance del procedimiento y la conclusión mínima del artículo 7.1, a falta de una unanimidad que permita sancionar a los Estados transgresores, permitiría a Europa reconocer oficialmente, sin ambigüedades, la gravedad de la situación. Esta presión política, pero también económica, permitiría frenar, quizás definitivamente, la deriva autoritaria de una parte de Europa.