La reforma de los mecanismos de protección de derechos humanos de las Naciones Unidas, iniciada por el Secretario General esta actualmente profilandose. El informe del Secretario General "In larger freedom", el "Plan de acción para el Alto Comisionado para los Derechos Humanos" de Louise Arbour y recientemente el documento preparado por el presidente de la Asamblea General para la reunión de septiembre, han empezado a dar forma al proyecto de reforma. Las direcciones esenciales parecen precisarse pero supuesto, numerosos puntos quedan todavía en el aire y sobre otros no hay unanimidad, pero.
La FIDH acoge con satisfacción la voluntad proclamada por los actores de la ONU de hacer de los derechos humanos uno de los tres pilares del sistema de las Naciones Unidas, del mismo modo que la seguridad y el desarrollo. Por lo tanto, apoya la voluntad de realzar el estatuto del Consejo de los Derechos Humanos. La FIDH saluda también la voluntad de reforzar el papel de la Oficina del alto comisionado, aumentando significativamente los recursos financieros regulares y el personal quien será mas diverso y mas presente en el terreno.
La FIDH sin embargo expresa su preocupación por algunas tendencias inquietantes y llama a que el proceso de reforma sostenga los logros ya adquiridos y realmente reforcé el sistema de protección de los derechos humanos.
Los verdaderos desafíos : una reacción rapida a las violaciones y una implementación efectiva de la protección.
Las criticas dirigidas a la Comisión de los Derechos Humanos no deben hacer olvidar lo esencial : la Comisión ha sido al origen de importantes logros en el establecimiento de normas y de mecanismos, sin duda algunos perfectibles, encargados de verificar la buena implementación de las normas. Los bloqueos de la Comisión y las criticas que siguieron tienen causas políticas. Es la tentación de ciertos Estados de tomar en rehén la Comisión y de desviar sus mecanismos para protegerse de las criticas, en vez de utilizarlos para proteger los derechos humanos.
Es por esta razón que la reforma debe concentrarse en dos fallos esenciales : la ausencia de implementación practica por parte de los Estados de las recomendaciones de los diferentes mecanismos de derechos humanos de la ONU y la incapacidad, en la practica, de la comunidad internacional de reaccionar rapidamente a las violaciones mas graves de derechos humanos de manera a proteger eficazmente a las víctimas.
El principio proyectado de un Consejo de Derechos Humanos que se reuniría de manera permanente y que podría apoderarse de situaciones de emergencia es de este punto de vista un signo alentador porque permitiría a la comunidad internacional reaccionar inmediatamente a las situaciones presentadas.
El reforzamiento de la capacidad de acción de la Oficina del alto comisionado, y especialmente la presencia en el terreno y la cooperación con otras agencias de las Naciones Unidas debería permitirle desempeñar un papel en la prevención de los conflictos, pero también facilitar el seguimiento de las recomendaciones, tanto de la Comisión como del futuro Consejo, de los procedimientos especiales o de los órganos de tratados.
Sin embargo, el éxito de la reforma se basará sobre todo en la voluntad politica de los Estados en entablar o en someterse a un mandato de protección. Todo depende de la capacidad del sistema de inventar mecanismos de incitación y de sanción que incitaran los Estados a reforzar su compromiso de respeto de los derechos humanos.
Composición del futuro Consejo : para un compromiso de los Estados claro, real y que pueda ser evaluado.
Si la propuesta de una elección de los Estados por la Asamblea General a las dos terceras partes permitirá darle mas peso al Consejo y ponerlo al máximo de la jerarquía de la ONU, no solucionará sin embargo la cuestión del compromiso de los Estados que serían elegidos para implementar el mandato de protección y de reacción. Este procedimiento no impediría que en nombre del respeto del principio de la representación geográfica equitativa (principio sin duda necesario) un grupo geográfico presente una lista limitada de candidatos "contestables", que por lo tanto y del mismo modo que en la Comisión, socavaran el mandato atribuido al Consejo.
La FIDH recuerda su posición según la cual la candidatura de un Estado al futuro Consejo de Derechos Humanos debe basarse en compromisos por parte del Estado claros, precisos y que puedan ser evaluados1. El primer de estos compromisos se traduce, para la FIDH, en una invitación permanente a los procedimientos especiales de las Naciones Unidas.
En efecto, si ningún Estado puede pretender ser irreprochable en términos de respeto de los derechos humanos, no puede ser critico o posicionarse en "evaluador" de otros Estados si el mismo no accede a ser evaluado y si no muestra su voluntad de trabajar para mejorar la situación de los derechos humanos en su país. Este criterio no impide el mantenimiento de una representación geográfica equilibrada. La invitación permanente de los procedimientos especiales debe ser el primer paso, un paso que no debe ser únicamente formal : un Estado cuya cooperación con los procedimientos especiales no es efectiva o que no implementa sus recomendaciones, debería ser suspendido del Consejo.
El método de "peer review" : un serio riesgo de protección de segunda categoría.
El método de "peer review" hacia el cual el futuro Consejo parece orientarse provoca en cambio serias preocupaciones. Por supuesto, el concepto sobreentiende que ningún país debe escapar a un examen de su situación en términos de derechos humanos, lo que la FIDH salua. Sin embargo, el estudio de mecanismos similares que existen en el seno de la OCDE o en otros organismos internacionales, descalifican las ventajas propuestas, tratándose de su aplicación en el ámbito de los derechos humanos.
En efecto, estos mecanismos donde existen, han sido establecido para vigilar la implementación de convenciones o normas internacionales. En el ámbito de los derechos humanos, estos mecanismos de evaluación ya existen : son los órganos de tratados para la aplicación de los siete instrumentos de protección de derechos humanos, son también los mecanismos especiales de la Comisión de Derechos Humanos (relatores o grupos de trabajo) con un ámbito tal vez no sistemático pero si universal.
Además, el mecanismo de "peer review" tal como implementado allí donde existe, lleva a la aprobación de informes y recomendaciones por consenso. Relacionado con los derechos humanos, la evaluación "consensual" llevaría de facto a la aprobación de informes en países que minimizan las calificaciones de los diferentes mecanismos de protección de derechos humanos de las Naciones Unidas, a una selección de los temas de preocupación, incluso a la exclusión de situaciones "no consensual" (como la pena de muerte, los derechos reproductivos, las discriminaciones a causa de la orientación sexual, la situación de ciertas minoridades en beneficio de otras, incluso el replanteamiento de la pluralidad de las obligaciones que derivan de los derechos económicos, sociales y culturales de los individuos). La ausencia de denuncia de algunas situaciones sera tanto mas grave que el objetivo proclamado del "peer review" es su objetividad, su exhaustividad y la universalidad de su ámbito.
Luego, el concepto que hace creer a una verdadera igualdad de los Estados es engañoso porque todo lleva a pensar que la evaluación seria mas o menos severa dependiendo de la potencia y del peso en la escena internacional del Estado evaluado : los que ponen mala cara para denunciar hoy en día a la Comisión de Derechos Humanos, un miembro permanente del Consejo de Seguridad o una de las potencias internacionales, también la pondrán cuando se trate de evaluar severamente a uno de estos países al Consejo en el marco de un mecanismo de "peer review". Un Estado que dispone de pocos aliados en la escena internacional, seguirá disponiendo de pocos para impedir una evaluación otramente mas severa.
Por fin, el papel de un órgano político como el Consejo debe ser de producir evaluaciones exhaustivas y equilibradas en la implementación de un conjunto de normas internacionales cuando existen mecanismos independientes que han desarrollado tantos indicadores de avance para cada norma ? Para la FIDH, un Consejo de Derechos Humanos compuesto de Estados debe delegar la evaluación a expertos independientes y otros procedimientos especiales y concentrar sus actividades en como reaccionar de manera eficaz a las violaciones constatadas por ellos. En otras palabras, la auto-evaluación consta el riesgo mayor de la auto-absolución.
La participación de la sociedad civil independiente debe ser garantizada y protegida.
Si el principio de la participación de la sociedad civil a los mecanismos de protección de derechos humanos de las Naciones Unidas no parece ser replanteado, en particular en el seno de un futuro Consejo de Derechos Humanos, es en la selecciona y el acceso practico de las organizaciones no-gubernamentales (ONGs) que se encuentran los desafíos.
La despolitización del mecanismo de acreditación de las ONGs ensalzada por el informe Cardoso, que podría ser realizada confiando la acreditación a un comité de expertos (en vez de un comité compuesto de Estados), permitiría eliminar los "GONGOS" (falsas ONGs relacionadas por esto con los Estados) y superar el bloqueo actual de ciertos Estados en lo que concierne la participación de organizaciones independientes de defensa de los derechos humanos de su país a las obras de las Naciones Unidas.
Los procedimientos especiales: mecanismos cuya independencia debe ser garantizada.
El apoyo al mantenimiento de los procedimientos especiales de las Naciones Unidas y la voluntad de mejorar su funcionamiento no debe ocultar la ofensiva que tiene lugar contra estos procedimientos, en particular en el seno del "documento asiático" que va a constituir una de las bases de discusión durante las reuniones en Junio y en Septiembre.
La FIDH recuerda que los relatores, grupos de trabajo, expertos independientes o representantes del Secretario General son mecanismos cuya legitimidad es garantizada a la vez por su peritaje y por su independencia. Estos factores les permiten reaccionar rápidamente a las violaciones de derechos humanos en el marco de sus mandatos respectivos, yendo al terreno, llevando investigaciones según métodos ya ampliamente establecidos y que han probado su valor y haciendo conclusiones publicas de la manera que les parece mas apropiada para interrumpir las violaciones.
El papel de los procedimientos especiales debe ser reforzado en el marco de la reforma para que su cobertura de las violaciones que han por mandato de evaluar estos procedimientos pueda ser mas amplia y sistemática y que sus conclusiones y recomendaciones sean objetos de mas publicidad y reactividad. A este respeto, podríamos imaginar, entre otras cosas, un mecanismo de solicitud de intervención del futuro Consejo por los procedimientos en situaciones de emergencia, de violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos o en situaciones de indiferencia repetida de las recomendaciones que han formulado2.
La independencia de los procedimientos especiales respeto a los Estados cuyos comportamientos son evaluado debe ser protegida. Esta independencia no tiene razón de ser respeto a las organizaciones independientes de derechos humanos que actúan de manera similar en la evaluación de la implementación de las obligaciones estatales a la luz de los derechos humanos.
La compensación financiera en ejercicio de sus funciones podría útilmente servir para extender su presencia y acción, mientras garantiza su independencia.
Los órganos de tratados no deben ser los padres pobres de la reforma.
Los Comités, encargados de verificar como los Estados satisfacen las obligaciones que han suscrito firmando cada uno de los siete tratados fundamentales, constituyen un elemento esencial del sistema de protección de los Derechos Humanos de Naciones Unidas. No deben ser olvidados en la reforma, ni substituido o replanteados por el mecanismo proyectado de "peer review".
La reforma de los órganos de tratados, empezada desde hace varios años, se basa útilmente en la sistematización y la harmonización de los procedimientos y en los métodos de trabajo de los diferentes comités. La FIDH saluda estos esfuerzos porque responden a las esperanzas que había formulado. En efecto, frente a la falta de voluntad política de numerosos Estados de someterse regularmente a la evaluación de la implementación de sus obligaciones a la luz de unos de los tratados, la FIDH ha recomendado la generalización del principio de examen sin informe. Los diferentes procedimientos de seguimiento de las recomendaciones responden útilmente a su falto de implementación, especialmente en ciertos casos reduciendo la periodicidad del examen de un Estado. Por fin, la generalización del procedimiento de reacción urgente permitiría a estos mecanismos reaccionar a casos de violaciones graves y sistemáticas en el momento en que tienen lugar entablando urgentemente un dialogo con las autoridades concernidas, o al menos sometiendo el caso a los órganos políticos de las Naciones Unidas.
La idea del "Expanded core document" es útil porque permite agrupar la información necesaria a todos los órganos de tratados, evitar toda duplicación y someter informes más precisos ante cada órgano dependiendo de sus mandatos respectivos. Sin embargo, el carácter no-obligatorio y especialmente la ausencia de obligación de poner al día regularmente este documento plantea el problema de su pertinencia en la practica y de la disminución de la fuerza jurídica de la obligación de poner al día regularmente las informaciones sobre el respeto de los derechos Humanos por el Estado.
Por fin, la FIDH lamenta que la obligación de escribir un informe sea regularmente presentada como un "peso" (reporting burden). La utilización de esta noción de "peso", incluso en el seno de las Naciones Unidas, desvía esta obligación de su verdadera función: proporcionar al Estado oportunidades de cuestionarse sobre su respeto de los derechos humanos y de movilizar a la sociedad al rededor de esta reflexión. La presentación de un informe periódico constituye además una obligación jurídica inherente a la libre afiliación por el Estado al tratado concernido. La FIDH subraya que ningún retraso ni mención de peso de los informes se ha mencionado cuando se trata de la presentación por el Estado de sus informes periódicos sobre la lucha contra el terrorismo, esto demuestra que el respeto por parte de los Estados de sus compromisos de hacer un informe periódicamente es una cuestión de voluntad política de respetar compromisos internacionales.
Junio 2005
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