Introduction
"Joseph S. a
dit qu'il avait le droit d'être libre. Il a réagi très
violemment ... il a reçu une sanction appropriée : un jour
de tâches d'entretien au CIM (Centre pour illégaux de Merksplas)
en compensation de la porte endommagée". Le dossier disciplinaire
de l'étranger privé de liberté du "Bloc I"
n'en restera pas là. Quelques jours plus tard, le 23 février
1999, la direction du centre de rétention pour étrangers
de Merksplas, dans le nord de la Belgique, lui infligera une détention
de 24 heures en cellule d'isolement en raison de son "comportement
intolérable" écrit l'administration.
La loi belge du 15
décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour,
l'établissement et l'éloignement des étrangers définit
l'étranger comme "quiconque ne fournit pas la preuve qu'il
possède la nationalité belge". Au terme de cette loi,
l'étranger dont l'accès au territoire est considéré
litigieux par l'administration "peut être maintenu dans un
lieu déterminé situé aux frontières en attendant
l'autorisation d'entrer dans le Royaume ou son refoulement du territoire".
La durée de ce "maintien", à la discrétion
du ministre de l'Intérieur et du directeur général
de l'Office des étrangers est limitée à huit mois.
L'enfermement administratif
- parfois dans une cellule d'isolement pour des raisons disciplinaires
- précède ou succède à d'autres mesures coercitives
dont l'étranger peut faire l'objet.
Pour l'Etat Belge,
l'étranger retenu peut faire cesser les souffrances morales et
physiques que sont la rétention et la reconduite forcée
aux frontières en acceptant de retourner dans son pays d'origine
; il n'en a en réalité pas toujours le choix, car il peut
percevoir un retour dans son pays d'origine comme source de persécution
en raison de son origine ethnique, sa religion, sa nationalité,
ses opinions politiques, son appartenance à un groupe social ou
encore pour d'autres raisons - y compris économiques - qui pour
lui sont importantes.
Dans certains cas,
l'administration n'aura pas pris en considération les craintes
qu'il invoque pour bénéficier de la Convention de Genève1,
au fil d'une procédure ne présentant pas toutes les garanties
requises.
C'est pourquoi, cette
possibilité d'obtempérer à l'ordre de quitter le
territoire qu'auraient les étrangers privés de la liberté
d'aller et venir ne doit pas être prise en considération
dans l'appréciation portée sur les mesures coercitives prises
en application de la loi belge de 1980. Ce choix est souvent factice et
la faculté du départ volontaire, illusoire.
L'usage de la force lors de l'exécution d'une mesure de refoulement
a conduit à la mort, en septembre 1998, d'une ressortissante nigérianne,
Semira Adamu. La "technique du coussin" utilisée pour
"éviter les cris et les coups de dents", décrite
dans une directive de la gendarmerie de novembre 1997 prévoyant
des "risques minimes de suffocation et de perte de conscience",
est à l'origine du décès de cette jeune personne.
Semira s'était réfugiée en Belgique pour, semble
t-il, échapper à un mariage forcé avec un sexagénaire.
Sa demande a été jugée irrecevable. Déboutée
du droit d'asile, elle avait été extraite du centre 127
bis où elle était retenue et escortée de force à
l'aéroport. C'était la 6e fois que les autorités
tentaient de la renvoyer dans son pays. Figure emblématique du
Collectif contre les expulsions, Semira Adamu était devenue aussi
la contre-figure emblématique de la politique officielle. Dans
le souffle de Semira Adamu qui a été coupé, c'est
aussi la parole bâillonnée qui expirait. A la suite de sa
mort de Semira, et face à l'émotion très forte qu'elle
a sucité au sein de l'opinion publique, le ministre de l'Intérieur,
Monsieur Toback, a du démissionner, et le gouvernement a désigné
une Commission (la Commission Vermeersch) dont le rapport a été
publié quelques semaines avant la visite de la mission.
A la demande de la
Ligue des droits de l'Homme de Belgique, la Fédération Internationale
des Ligues des Droits de l'Homme a mandaté Michael Ellman, avocat
au barreau de Londres, et Vice-président de la FIDH et Eric Plouvier,
avocat au barreau de Paris, aux fins d'effectuer une mission internationale
d'enquête sur la situation des étrangers - et particulièrement
des demandeurs d'asile - en Belgique au regard des conditions d'éloignement
du territoire et de rétention dans les centres fermés.
La mission s'est rendue
en Belgique du 20 au 24 février 1999. Elle a pu se rendre sans
difficultés dans certains centres de rétention, avoir des
entretiens individuels avec les étrangers retenus, consulter certains
documents administratifs - notamment les rapports disciplinaires -. Des
entretiens avec les représentants des associations protectrices
des libertés fondamentales, mais aussi avec des responsables administratifs,
politiques ou judiciaires ont permis d'établir contradictoirement
certains faits et certaines pratiques.
Les représentants
de la FIDH ont pu constater que les recommandations formulées par
le Comité européen pour la prévention de la torture
et des peines ou traitements inhumains ou dégradants à la
suite d'une visite des centres de rétention en septembre 1997 n'ont
pas toutes été suivies par le gouvernement belge.
Mais d'autres pratiques
paraissant incompatibles avec le droit à la dignité et les
droits fondamentaux inscrits dans les textes internationaux liant la Belgique
ont été constatées.
L'absence de réglementation
précise des conditions de rétention dont la durée
peut atteindre huit mois, la précarité des conditions matérielles
et morales prévalant dans les centres fermés, l'insuffisance
des garanties et voies de recours efficaces contre cette privation administrative
de liberté ont fait l'objet d'un débat en Belgique. Un rapport
d'évaluation a été rendu public au Sénat de
Belgique le 27 juin 1998. La mort de Sémira Adamu trois mois plus
tard a provoqué un certain nombre d'initiatives gouvernementales
prometteuses qui paraissent actuellement gelées par des préoccupations
électorales dans une matière touchant pourtant les libertés
individuelles.
Etat fédéral
depuis 1994 associant Flandre, Wallonie et Bruxelles, le Royaume de Belgique,
qui compte un peu plus de 10 millions d'habitants dont 10 % d'étrangers,
traverse une crise de confiance des citoyens dans les institutions politiques
et judiciaires, notamment à la suite de l'affaire Dutroux.
La politique, assez
généralement adoptée dans les Etats européens,
de règles fermes en matière d'accueil des étrangers,
a conduit en Belgique à une forme de criminalisation de l'étranger
retenu.
A cette situation
inacceptable s'ajoute, pour les 20414 étrangers qui ont demandé
l'asile en Belgique en 1998, une suspicion portant sur la sincérité
de leur démarche.
Les auteurs du rapport
estiment que les observations et recommandations faites au gouvernement
belge présentent les caractères de l'urgence et appellent
donc sans délai des réponses appropriées des autorités
compétentes.
1. Méthode d'évaluation de la situation des étrangers
retenus en Belgique.
1.1 Le cadre légal
Votée le 15
décembre 1980 après de longs travaux, la loi relative à
l'accès au territoire, au séjour, à l'établissement
et à l'éloignement des étrangers en Belgique a été
déjà modifiée à une dizaine de reprises en
à peine 20 ans. Cela n'a pas manqué de nuire à sa
cohérence et à sa lisibilité.
Comme dans d'autres
pays de l'Union européenne, ces modifications législatives
successives ont pour résultat de transformer les questions d'asile
en questions de politique migratoire et d'assigner aux organes de détermination
de la qualité de réfugié un rôle de régulation
de l'immigration clandestine.
Pour ce faire, différentes
mesures, toujours prises dans un but de contrôle (à la fois
des flux migratoires et de l'effectivité des départs d'étrangers),
ont peu à peu été introduites dans le droit positif
belge : sanctions prévues à l'égard des transporteurs,
détention du demandeur d'asile qui n'est pas considéré
- techniquement - comme encore entré sur le territoire de la Belgique
durant la procédure d'examen de sa demande, volonté de restreindre
le rôle des juridictions judiciaires en cette matière, limitation
de l'aide sociale, assignation obligatoire dans des centres fermés
ou ouverts, possibilité d'enfermer durant huit mois l'étranger
qui doit être refoulé.
Les modifications
apportées en juillet 1996 à la loi du 15 décembre
1980 avaient pour objectif avoué d'inclure dans le droit positif
belge les nouvelles obligations internationales de la Belgique dans deux
domaines : le transfert du contrôle des personnes aux frontières
du Bénélux vers celles d'un plus grand nombre d'Etats constituant
l'"Espace Schengen" (Convention d'application de l'Accord de
Schengen du 14 juin 1985, approuvée par la Belgique par la loi
du 18 mars 1993) et la détermination de l'Etat responsable de l'examen
des demandes d'asile introduites dans tel ou tel pays de l'Union européenne
(Convention de Dublin du 15 juin 1990, approuvée par la Belgique
par la loi du 11 mai 1995).
Il s'agit clairement
ici, d'une part, d'adopter des mesures compensatoires (idéologie
sécuritaire) à la suppression des frontières intérieures
et, d'autre part, d'éviter la multiplication des "réfugiés
en orbite" (à savoir des personnes qui demandent l'asile successivement
dans plusieurs pays membres de l'Union européenne au fur et à
mesure que des décisions négatives sont prises à
leur encontre).
L'impact de ce "droit
européen" (au sens large) se fait clairement sentir dans les
options politiques, la législation et les pratiques belges : sanctions
infligées aux transporteurs, harmonisation des politiques de délivrance
de visas, échanges de fonctionnaires, ....
"Faux réfugiés,
réfugiés économiques, illégaux, la symbolique
des mots qui, comme un poison, est entrée dans notre jargon"
constatait fort lucidement une députée en 1996 (Annales
parlementaires, 2 avril 1996, 50-1668) et, malheureusement, ce poison
altère la représentation des étrangers aux yeux de
la population belge, mais également des fonctionnaires en charge
de ces dossiers.
La mission a cherché
à apprécier l'existence d'un droit d'asile effectif et garanti
conformément à la Convention de Genève relative au
statut des réfugiés du 28 juillet 1951, ratifiée
par la Belgique. Selon l'article 1 de cette Convention, est considérée
comme réfugié toute personne qui craint "avec raison
d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion,
de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe
social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle
a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne
veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle
n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle
avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements,
ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner". L'interprétation
des règles de la Convention de Genève implique ainsi, non
seulement une crainte de l'intéressé, mais une crainte fondée
- ce qui est interprété dans le sens d'un élément
objectif de la crainte. A cet égard, de nombreuses personnes estiment
que les juridictions belges cherchent, en privilégiant une interprétation
stricte de la Convention (comme dans la plupart des pays européens),
à exclure du bénéfice du statut de réfugié
un maximum de personnes.
Ainsi "le préjudice
socio-économique n'est pas suffisant en soi pour démontrer
le caractère raisonnable de la crainte", mais il faut "que
les discriminations ... rendent sa subsistance très difficile ou
impossible pour lui". Il faut constater que les problèmes
que rencontrent les réfugiés s'ajoutent aux problèmes
déjà importants des étrangers non communautaires
en Belgique (comme dans les autres pays de l'Union européenne)
- les préjugés, l'absence ou l'insuffisance d'assistance
sociale, le soupçon d'un "abus de législation en matière
d'immigration", et autres facteurs qui tendent à les fragiliser.
La mission tient à
rappeler ici certaines dispositions fondamentales de la Convention européenne
de sauvegarde des droits de l'Homme liant la Belgique :
- L'article 5 : le droit à la liberté
L'article 5, § l : "Toute personne a droit à la liberté
et à la sûreté. Nul ne peut être privé
de sa liberté, sauf dans les cas suivants et selon les voies légales
: s'il s'agit de l'arrestation ou de la détention régulières
d'une personne pour l'empêcher de pénétrer irrégulièrement
dans le territoire, ou contre laquelle une procédure d'expulsion
ou d'extradition est en cours".
Il résulte
de la combinaison de cet article avec l'article 18, au terme duquel les
mesures privatives de liberté "ne peuvent être appliquées
que dans le but pour lequel elles ont été prévues",
que la rétention des étrangers doit être proportionnelle
à l'objectif poursuivi d'éloignement du territoire.
- L'article 3 : le
droit à l'intégrité physique et psychique
"Nul ne peut être soumis à la torture ni à des
peines ou traitements inhumains ou dégradants".
- L'article 8 : le
droit au respect de la vie privée et familiale
L'article 8 de la Convention européenne des droits de l'Homme garantit
le droit au respect de la vie privée et de la vie familiale. Il
n'autorise une ingérence des autorités dans ces droits "que
pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et
qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique,
est nécessaire à la sécurité nationale, à
la sûreté publique, au bien-être économique
du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention
des infractions pénales, à la protection de la santé
et de la morale, ou à la protection des droits et libertés
d'autrui".
1.2 La visite en
Belgique
La mission devait
en principe se tenir du 30 janvier au 3 février ; la FIDH avait
sollicité à cette fin l'accord du Premier ministre et du
ministre de l'Intérieur par un courrier envoyé par fax deux
semaines avant la date prévue.
Le vendredi 29 janvier
au matin, la veille du début de la mission, la délégation
de la FIDH à Bruxelles a reçu un fax du Cabinet du ministre
de l'Intérieur demandant "de reporter la visite de la délégation
à une date à déterminer de commun accord". Cela
faisait pourtant près de deux semaines que la délégation
de la FIDH était en contact téléphonique régulier
avec le Cabinet du ministre pour savoir si ce dernier serait ou non en
mesure de rencontrer la mission aux dates prévues. Aucune objection
à la tenue de la mission aux dates proposées n'avait été
exprimée à cette occasion.
Le courrier du ministre
précisant qu'"il ne sera pas possible non plus de rendre visite
aux services qui sont de la compétence du ministre de l'Intérieur",
l'ensemble de la mission a dû être reportée. Dépendent
en effet du ministre, les centres fermés, la brigade de gendarmerie
de Zaventem, ainsi que l'Office des étrangers.
De nouvelles dates
ont été fixées, avec l'accord écrit du ministre
de l'Intérieur, qui s'est dit disposé à rencontrer
les chargés de mission le lundi 22 février, dans l'après-midi.
Une visite aux centres fermés proches de Bruxelles a été
fixée pour le lundi matin. Au dernier moment, le cabinet du ministre
de l'Intérieur a failli l'interdire sous le motif que cette visite
aurait eu lieu avant la rencontre avec le ministre, ce qui n'était
pas souhaitable. Après une intervention du Directeur exécutif
de la FIDH, la visite a finalement été autorisée
car les deux rendez-vous étaient très rapprochés
dans le temps.
Le jour dit, le ministre
de l'Intérieur n'a finalement pas pu recevoir les chargés
de mission, une manifestation des agriculteurs européens, prévue
de longue date, ayant lieu le même jour à Bruxelles. La mission
a donc été reçue par son Chef de cabinet adjoint,
Monsieur Van den Bulck.
Enfin, lors de la
rédaction du présent rapport, les chargés de mission
se sont interrogés sur le nombre d'étrangers détenus
en prison en raison de leur situation irrégulière sur le
territoire belge, sur le nombre de recours en libération introduits
par ces personnes, ainsi que sur l'existence de statistiques relatives
au résultat de ces recours. Après plusieurs entretiens téléphoniques
avec Monsieur Van den Bulck, ce dernier nous a dit ne pas posséder
ces chiffres, ne pas savoir si ces chiffres existaient, ni si le ministère
de l'Intérieur les possédait... Nous regrettons que le ministère
de l'Intérieur ne nous ait pas donné une réponse
plus précise.
La mission tient en
revanche à souligner le bon accueil dont ont fait preuve les directeurs
des centres fermés, les responsables des organes chargés
d'examiner les demandes d'asile et l'ensemble des personnes rencontrées
au cours de la mission. C'est grâce à leur coopération
que la mission a été possible.
2. Constats
2.1 Des garanties
procédurales insuffisantes
2.1.1 L'accès
au droit
La mission a pu constater,
à travers ses visites dans les centres, que les personnes retenues
sont très largement sous-informées de la teneur de leurs
droits, dans une langue qu'elles comprennent.
Les règlements
intérieurs des centres qui sont distribués aux résidents
contiennent à titre principal des dispositions obligatoires sanctionnées
par des mesures disciplinaires.
Il apparaît
nécessaire de promouvoir l'information de l'étranger retenu
sur ses droits (les recours, la Convention européenne, etc.).
Des listes d'avocats,
d'ambassades, d'associations sont insuffisamment mises à la disposition
des personnes retenues. Les moyens techniques de communication par téléphone
ou par courrier sont contrôlés par l'administration.
L'étranger
retenu n'est pas reconnu dans la plénitude de ses droits. Le rapport
du Sénat rendu public en juin 1998 (p.162) a fait état de
cette préoccupation partagée par la mission : "L'inacceptable
dans cette procédure, c'est qu'elle se passe sans contrôle,
sans transparence, la plupart du temps sans même que la personne
concernée ait la possibilité de recourir à un conseil".
2.1.2 La durée
de la rétention et les demandes de mise en liberté
L'étranger
retenu dispose d'un recours devant le tribunal correctionnel contre la
décision privative de liberté dont il fait l'objet. Mais,
la loi lui interdit d'exercer ce recours plus d'une fois par mois. Cette
disposition, contenue dans l'article 71 de la loi de 1980, paraît
difficilement compatible avec l'article 5 § 4 de la Convention européenne
des droits de l'Homme. En effet selon certains, la "mensualisation"
du recours prive l'étranger du droit que lui reconnaît l'article
5 § 4 de la Convention, en vertu duquel : "toute personne a
le droit d'introduire un recours devant un tribunal afin qu'il statue
à bref délai sur la légalité de sa détention
et ordonne sa libération si la détention est illégale".
Il serait souhaitable que l'administration doive à chaque instant
pouvoir justifier la rétention par des formalités en cours
en vue de l'éloignement du territoire de l'étranger retenu.
Ce recours devant
l'autorité judiciaire permettrait pourtant un contrôle des
conditions de la rétention : hygiène, sécurité
et surtout compatibilité de l'état de santé physique
et psychique de la personne avec une mesure privative de liberté.
D'office, l'autorité judiciaire devrait vérifier la "proportionnalité
de la mesure d'enfermement au but poursuivi". Seuls certains cas
de prolongations de la rétention sont soumis à la Chambre
du Conseil du tribunal correctionnel.
Selon les chiffres
de l'Office des étrangers, pour 3570 personnes ayant séjourné
en centre fermé en 1998, 321 recours ont été introduits
(Chambres du Conseil des tribunaux correctionnels) et 54 appels ont été
interjetés contre les décisions rendues.
Aucune statistique
sur les mises en liberté ainsi ordonnées n'est accessible.
Selon Sylvie Saroléa, avocate belge, la tendance des juridictions
serait de contrôler plus étroitement les rétentions.
Mais, les décisions de rétention ne sont que rarement soumises
aux Chambres du Conseil des tribunaux correctionnels et la loi de 1980
interdit un contrôle de l'opportunité. Un contrôle
approfondi de la légalité et des droits reconnus aux étrangers
par les conventions internationales liant la Belgique serait opportun.
2.1.3 Le cas particulier
des demandeurs d'asile
"Nous sommes
aujourd'hui les otages d'une logique perfide selon laquelle la meilleure
manière d'éloigner les réfugiés politiques
consiste à rendre leur séjour et les procédures aussi
rebutants que possibles" affirmait une députée de la
majorité gouvernementale lors des débats qui ont précédé
le vote de la dernière réforme de la loi du 15 décembre
1980 (rapport de la Commission de l'Intérieur du Sénat,
Doc. Parl., Sénat, 310/6 (1995-1996), 24 juin 1995, p.5).
La procédure d'examen des demandes d'asile en Belgique comprend
plusieurs phases :
- une phase d'examen
de la recevabilité de la demande, assurée en première
instance par deux administrations : l'Office des étrangers en première
instance, puis le Commissariat général aux réfugiés
et aux apatrides qui est indépendant dans sa prise de décision
; l'Office des étrangers dépend directement du ministre
de l'Intérieur.
- une phase d'examen au fond de la demande, conduite par le Commissariat
général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA),
un appel pouvant cependant être porté contre la décision
prise devant une juridiction administrative (la Commission permanente
de recours des réfugiés).
L'étranger
qui demande au gouvernement belge le bénéfice de la Convention
de Genève sur le statut des réfugiés est une personne
qui soutient être persécutée dans son pays d'origine.
On doit noter que,
certains voyageurs étrangers en possession d'un visa pour un autre
pays européen ou américain, mais dépourvus de visa
de transit via la Belgique se trouvent parfois obligés de demander
l'asile à la Belgique dès lors que celle-ci n'accepte pas
le transit sans visa (et ce, même pour les pays du groupe Schengen
- ce qui nous a beaucoup surpris étant donné la réglementation
de l'espace Schengen). Nous avons rencontré plusieurs cas dans
lesquels l'officier d'immigration aurait dit à des personnes dans
cette situation "je dois vous exclure - sauf si vous demandez l'asile
politique".
A son arrivée,
le candidat à l'asile est reçu par un représentant
de l'Office des étrangers qui examine la recevabilité de
sa demande.
De nombreux candidats
réfugiés ont vécu un traumatisme dans leur propre
pays. Ils ont un réel besoin de protection. Il est à cet
égard regrettable que l'image de la personne candidate à
l'asile soit, d'office, une image négative. Une suspicion pèse
sur elle quant à sa sincérité, quant à la
crédibilité de son histoire personnelle.
Le traumatisme vécu
par la personne dans son pays, mais aussi la situation d'anxiété
dans laquelle elle se trouve ici (due à l'imprévisibilité
de sa situation, l'incertitude qui règne par rapport aux délais
de la procédure,...) provoquent parfois des perturbations du comportement,
des pertes de mémoire, des confusions ou parfois même des
contradictions qui risquent d'être mal interprétées
lors des auditions, ou seront dans certains cas utilisées comme
preuves contre l'intéressé.
Des problèmes
d'ordre culturel peuvent également se présenter lors des
auditions. Si dans certaines populations, africaines par exemple, un mineur
ou parfois même une femme n'ont pas le droit de regarder un homme
dans les yeux lorsqu'il ou elle lui parle, cette attitude risque ici d'être
interprétée comme signe du mensonge. Il est essentiel, pour
éviter ce genre de problèmes de communication liés
à la culture, de former de manière adéquate les personnes
chargées des auditions. Ce type de formation serait également
indispensable pour les gendarmes et le personnel des centres.
De nombreuses recommandations
concernant la formation du personnel ont d'ailleurs été
formulées par les associations, ainsi que par la Commission du
Sénat (celle-ci a demandé au Ministre "qu'il veille
à ce qu'après la formation de base, l'on donne une formation
complémentaire, en collaboration avec des spécialistes ou
des organisations des droits de l'Homme"). Si actuellement, le CGRA
propose aux juristes nouvellement engagés une formation aux problèmes
sociaux et culturels, rien de comparable n'est prévu pour les juristes
déjà en place.
Un autre problème
souvent rencontré lors des auditions est celui de la traduction.
Il semble que les candidats à l'asile se plaignent souvent à
ce sujet auprès des associations. Dans certains cas, le traducteur
ne parle pas le même dialecte que le candidat, ce qui rend la communication
difficile. Pire encore, des problèmes ethniques ou politiques peuvent
survenir lorsque candidat-réfugié et traducteur appartiennent
à des ethnies différentes, parfois à des partis politiques
différents.
Par ailleurs, le CGRA
se fonde sur des sources parfois parcellaires pour évaluer la demande
d'asile, et ne soumet pas ces informations à la contradiction du
candidat-réfugié ; cela joue souvent en sa défaveur.
Selon certaines organisations,
les décisions d'octroi ou de rejet du statut de réfugié
se fonderaient actuellement plus sur la nationalité du demandeur
d'asile que sur les critères établis par la Convention de
Genève. Selon certains, les réfugiés venant de pays
particuliers, notamment du Kosovo, d'Algérie et (dans la plupart
des cas) du Rwanda, ne seraient jamais refoulés, alors que ceux
qui viennent d'autres pays, souvent aussi dangereux, tels que la Sierra
Leone, le Liberia et le Nigeria, sont souvent refoulés. Les candidats
à l'asile devraient toujours voir leur situation particulière
examinée de manière spécifique. L'examen de la plainte
individuelle, au regard de la Convention de Genève, doit prévaloir,
quelle que soit la nationalité du candidat à l'asile.
Au terme de l'article
31 de la Convention de Genève, la Belgique s'est engagée
à "ne pas appliquer de sanctions pénales, du fait de
leur entrée ou de leur séjour irrégulier, aux réfugiés"
qui se trouvent sur son territoire sans autorisation.
La rétention
des étrangers demandeurs d'asile qui ont exercé les recours
contre les décisions ayant rejeté leur demande initiale
n'est pas strictement une "sanction pénale". Toutefois,
les conditions de vie dans les centres, la durée de la privation
de liberté, rapprochent la rétention de la "punition"
prohibée par la Convention de Genève.
2.2 Les conditions
de vie des étrangers dans les centres fermés
"Pour ma santé
et la vôtre, gardez cet endroit propre" : c'est CIBY qui le
dit. L'affichette représente un chien semblant au garde à
vous dans une bassine de mousse et faisant un salut de type militaire.
Le texte est en trois langues : anglais, allemand et français.
Ces affichettes sont placardées par l'administration devant chaque
table de la salle à manger du Centre pour Illégaux de Bruges
(CIB). De CIB vient le chien "CIBY". Le lien tissé dans
le discours de CIBY entre la santé et les mesures de rangement
d'une salle à manger ne peut que renvoyer à une image dégradante
de l'étranger.
Les gendarmes ont
fait usage de chiens, le 4 janvier, dans ce centre (voir la section relative
à l'isolement). Un ressortissant a été, à
cette occasion, blessé par morsures au mollet et profondément
marqué par l'événement.
Dès lors, l'image
du chien pour illustrer une directive de comportement pour l'entretien
de la salle à manger "garder l'endroit propre" devient
ambiguë. Le chien est-il le surveillant prêt à bondir
comme le 4 janvier ? Est-il encore l'étranger lui-même qui,
dans les atteintes répétées à sa dignité,
estime souvent être traité "comme un chien" ?
La vie dans les centres
ne paraît reposer sur aucun cadre légal précis en
Belgique. Pourtant selon l'article 74/8. § 2 de la loi de 1980, "le
Roi peut fixer le régime et les règles de fonctionnement
applicables au lieu où l'étranger est détenu, mis
à la disposition du Gouvernement ou maintenu. Le Roi peut fixer
le régime et les règles relatives au transfèrement
de l'étranger".
Le Roi n'a jamais
fixé ces règles. L'arrêté royal dont le projet
a été mis au point n'est toujours pas en vigueur. Dès
lors, des règlements administratifs discrétionnaires régulent
la vie des étrangers retenus.
Ceux-ci sont en principe
portés à leur connaissance. traduits en 18 langues, selon
le Directeur du centre 127 bis, en trois langues ailleurs. Au centre INADS,
nul règlement n'est prévu. La raison alléguée
serait liée au statut particulier de ce centre situé en
zone de transit de l'aéroport.
Cette situation juridique
globale est particulièrement inacceptable s'agissant de lieux d'enfermement.
Les chargés de mission rappellent que l'existence de règles
de droit précises est indispensable pour éviter l'arbitraire
administratif, et pour reconnaitre clairement des droits aux personnes
retenues. Elles sont une garantie essentielle dans la perspective du respect
des obligations internationales de la Belgique dans une matière
touchant de près les libertés fondamentales. La mission
estime particulièrement inappropriée l'opinion entendue
à ce sujet à l'Office des étrangers selon laquelle
"le pouvoir discrétionnaire permettrait plus de souplesse".
Critiquant le fonctionnement de l'Office des étrangers, le rapport
du Sénat mentionnait par ailleurs un "défaut d'évaluation
approfondie des données statistiques".
La détresse
morale indubitable des étrangers retenus en Belgique et les mesures
répressives inadéquates prises en retour par l'administration
sont correctement illustrées dans les rapports administratifs d'isolement
(voir plus loin). Par ailleurs, la communication est très difficile
entre les membres du personnel et les personnes hébergées
en raison de l'absence d'interprètes dans les centres fermés.
Les centres ont un
aspect extérieur sécuritaire (hauts grillages, barbelés,
projecteurs etc...), les agents sont parfois en uniforme. La première
mesure prise à l'arrivée est une fouille corporelle, puis
vient la prise d'empreintes digitales. Le retrait de certains objets considérés
comme dangereux donne à l'étranger l'aune de la considération
qui sera celle de l'administration à son égard : un suspect
irresponsable et éventuellement dangereux. Un simple briquet ne
pourra être possédé :
"Vous voulez
fumer ? Demandez du feu au fonctionnaire de sécurité présent"
lit-on dans l'article 5.1 2) du règlement de Bruges qui interdit
plus loin "les drogues légalisées comme l'alcool",
puis, curieusement, les "poudres et épices"... . Le règlement
du 127 bis prévoit dans son article 4 que "officiellement
tout rapport sexuel est interdit". "L'usage du téléphone
est autorisé uniquement pour contacter l'avocat" selon le
règlement du centre 127. L'envoi de courrier est "libre"
selon l'article 6-1 du règlement de Bruges, mais les lettres qui
ne mentionneront pas le nom de l'expéditeur "ne seront pas
postées" prévoit le même règlement.
Dans les centres, les surfaces des zones d'enfermement successives diminuent,
de la grille du bâtiment, la porte du bâtiment (accès
de la cour, pourtant entourée de barbelés, interdite au
127), les ailes (on ne communique pas d'une aile à l'autre au 127
bis par exemple), le dortoir (fermé à clef pendant la nuit
à Bruges), la cellule d'isolement. L'étranger est parfois
entravé aux mains et aux pieds, voire endormi par l'administration
au moyen de piqûres "calmantes".
Le Comité pour
la prévention de la torture (CPT) préconisait dans son rapport
de 1998, "d'éviter autant que possible, dans la conception
et l'agencement des lieux, toute impression d'environnement carcéral"...
La mission a pu constater que la situation ne paraît pas s'être
améliorée et que l'engagement pris après la mort
de Semira Adamu par le gouvernement de procéder à "l'humanisation
de la loi de 1980" ne s'est concrétisé par aucune mesure
particulière.
L'univers des centres
fermés en Belgique est l'univers carcéral en pire :
Son cadre légal
et administratif est arbitraire, incomplet et sans voies de recours, son
élaboration pragmatique s'est faite sans réflexion, sans
protection et sans débat. Les personnes retenues ne connaissent
pas leur date de sortie. Une escorte armée est susceptible, du
jour au lendemain, de procéder à une extraction par la contrainte
et à la conduite à l'aéroport. Cette imprévisibilité
peut durer huit mois. Elle constitue une source de tourments, d'angoisses
dont les rapports d'isolement sont le reflet. Il s'agit là de tortures
morales exacerbées par les conditions de détention et les
mesures coercitives en vigueur.
Invité depuis
des années, par le CPT, à "mettre un terme au placement
des personnes privées de liberté, en vertu de la loi du
15 décembre 1980 relative à l'accès au territoire,
au séjour et à l'éloignement des étrangers,
dans des établissements pénitentiaires", le gouvernement
belge continuait pourtant, lors de la visite de la mission, la pratique
de l'incarcération des étrangers dans des prisons en l'absence
de tout jugement.
Sont détenus
en prison "quelques cas qui posaient de sérieux problèmes
d'ordre intérieur dans les centres fermés". Se trouvent
également en prison des personnes arrêtées exclusivement
en raison de leur situation irrégulière en Belgique, et
mises en prison dans l'attente de leur expulsion. Selon l'Office des étrangers,
il y aurait ainsi eu huit étrangers en 1998 contre neuf en 1997
écroués dans l'attente d'une expulsion. En revanche, beaucoup
plus nombreux sont les étrangers condamnés à une
peine d'emprisonnement et qui, à l'issue de leur peine, sont mis
à la disposition de l'Office des étrangers et maintenus
en prison en raison de leur présence irrégulière
sur le territoire belge (650 personnes en 1997, 619 en 1998). Les chiffres
concernant les étrangers en situation irrégulière
mis à la disposition de l'Office des étrangers en prison
sont communiqués quotidiennement au ministère de la Justice
; ce dernier faisait état de 85 étrangers dans cette situation
au 22 mars 1999, dont 78 hommes et 7 femmes. Ils étaient 152 le
31 décembre 1997, ce qui représente une diminution considérable
par rapport aux années précédentes. Ce déclin
serait dû à l'ouverture de nouveaux centres fermés.
La criminalisation
de l'étranger reste ainsi implicitement, mais officiellement, un
principe conducteur de la politique suivie en Belgique. La détention
des étrangers en milieu carcéral en raison d'une présence
irrégulière sur le territoire devrait être totalement
supprimée, et ce dans les plus brefs délais.
Les mineurs non accompagnés
ne font l'objet d'aucune procédure spécifique. Interrogé
à ce sujet, M. Van Den Bulck a affirmé que la période
de rétention des mineurs (moins de 18 ans) reste "très
limitée" et que l'Office des étrangers avertit immédiatement
les instances judiciaires quand il se trouve confronté à
un mineur non accompagné de moins de 16 ans. Entre 16 et 18 ans,
les mineurs voient leur demande d'asile traitée comme celle des
adultes. Les mineurs de plus de 16 ans obtiennent difficilement un permis
de séjour définitif.
Dans ses recommandations
de 1998, la Commission du Sénat avait demandé au ministre
de "continuer à élaborer la politique spécifique
applicable aux mineurs d'origine étrangère". Nous n'avons
pas constaté de progrès depuis lors.
En 1998, près
de 3 570 personnes ont séjourné dans les centres fermés
pour une durée moyenne de plus de 30 jours. Les conditions de vie
auxquelles sont soumis les étrangers retenus sont présentées
ci-dessous.
2.2.1 Le centre
127
Le centre de transit
127, situé à Melsbroek, se trouve en bordure d'une piste
de l'aéroport de Bruxelles. Il accueille les étrangers dépourvus
des documents requis pour l'entrée sur le territoire et ayant demandé
l'asile à l'aéroport. En cas de décision négative,
les étrangers sont transférés dans un autre centre,
le "127 bis".
C'est pourquoi, le moral des personnes présentes dans ce centre
est encore relativement bon, car elles viennent juste d'arriver en Belgique
et fondent tous leurs espoirs sur la procédure d'obtention du statut
de réfugié.
La capacité
d'accueil du centre venait depuis une semaine d'être modifiée,
portée de 127 à 60. Elle restait toutefois de 80 pour le
représentant du ministre de l'Intérieur, Monsieur Van den
Bulck.
Lors de la visite,
66 personnes étaient effectivement présentes, dont une enfant
non accompagnée âgée de 10 ans et enfermée
depuis un mois et demi.
La durée de
leur séjour est en moyenne de 14 jours avec un maximum de 2 mois.
En 1998, 1 380 personnes y ont séjourné.
Les étrangers
sont enfermés dans des baraquements préfabriqués
dotés de dortoirs. Ils peuvent circuler librement à l'intérieur.
Le jour de la visite, les étrangers n'avaient pas accès
à la cour. L'accès au téléphone est possible
mais son usage n'est pas confidentiel. Lors de la visite, un représentant
du Commissariat général aux réfugiés et apatrides
procédait à l'audition d'un étranger dont la demande
d'asile avait été déclarée irrecevable par
l'Office des étrangers et qui avait introduit un recours urgent.
Interrogé, il affirme avoir rencontré, lors de son premier
entretien avec l'Office, des difficultés liées à
sa langue d'origine et qu'il ne lui a pas été possible de
relire, ou de se faire traduire dans sa langue, le procès verbal
d'audition avant de le signer. Un avocat "pro-déo" (commis
d'office) était présent, mais n'avait pas eu accès
à ce premier procès verbal.
Interrogée,
l'infirmière à mi-temps du 127 s'est plaint d'être
débordée et a affirmé que le centre hébergeait
98 personnes en janvier 1999, que les étrangers retenus ont besoin
surtout d'un soutien psychologique qui fait défaut.
Les sanitaires - douches
communes - sont très usagés. Des odeurs nauséabondes
se dégagent. Des poubelles sales qu'on trouve habituellement sur
la voie publique, sont placées dans les lieux de vie.
La proximité immédiate des pistes de l'aéroport,
le vacarme incessant que produisent les décollages et atterrissages
s'ajoutent à la vétusté des baraquements et à
l'insalubrité constatée.
La mission rejoint l'opinion du CPT qui, en 1998, affirmait que ces "locaux
ne se prêtaient pas à la privation de liberté".
2.2.2 Le centre
INADS
Le "INADS"
(abréviation de inadmissibles) se trouve dans l'enceinte de l'aéroport
de Bruxelles. Il a été ouvert en mars 1995. Il est géré
par l'Office des étrangers et dépend du Centre 127. Il y
a deux dortoirs, des toilettes et douches et une salle commune. Les conditions
matérielles paraissent satisfaisantes à une restriction
près : aucun accès à l'air libre n'est possible dans
cette enclave de l'aéroport.
Le CPT, dans son rapport
de 1998, "recommandait aux autorités belges de prendre des
mesures afin que toute personne maintenue au centre au-delà de
vingt-quatre heures puisse se rendre à l'air frais au moins une
heure par jour. Le CPT tient aussi à souligner que ce centre, de
par sa configuration et sa localisation, n'est pas adapté à
des rétentions se prolongeant au-delà de quelques jours."
S'agissant d'une privation
de la liberté d'aller et venir dans un lieu sans accès à
l'air frais, une durée limite de séjour s'impose. Elle n'existe
pas.
Elle est de "quarante-huit
heures", selon le représentant du ministre de l'Intérieur,
Monsieur Van den Bulck, de "huit jours", selon le directeur
général de l'Office des étrangers, Monsieur Schewebach.
Le centre a aussi
une capacité qui varie selon les interlocuteurs rencontrés.
Elle est de 25 à 30 personnes selon le représentant du ministre
de l'Intérieur, Monsieur Van den Bulck, de 30 personnes, selon
le directeur général de l'Office des étrangers, Monsieur
Schewebach.
Lors de sa visite,
la mission a constaté la présence de 30 personnes effectivement
enfermées à l'INADS, dont plusieurs enfants âgés
de 1, 2, 5, 9, 12 et 15 ans. La durée du séjour d'un Roumain
a atteint, en janvier, un mois dans ce centre. L'administration reconnaît,
de plus, des séjours pouvant atteindre une ou deux semaines.
Lors de cette même
visite, des fonctionnaires de l'Office des étrangers procédaient
à des entretiens avec des demandeurs d'asile présents. Ces
entretiens se déroulaient dans la salle commune sans aucune confidentialité,
dans des "conditions inadmissibles" de l'aveu même d'un
fonctionnaire interrogé.
Aucun avocat ne peut
pénétrer à l'INADS et les visites des familles ne
sont pas prévues dans cette partie de la "zone de transit"
de l'aéroport, en principe destinée à accueillir
temporairement et exclusivement les étrangers refoulés.
Dans son rapport de
juin 1998, la Commission des Affaires intérieures du Sénat
demandait l'amélioration de l'information des étrangers
retenus à l'INADS sur les possibilités de recours, l'accès
aux avocats et aux ambassades. Lors de l'entretien de la mission avec
la Présidente de la Commission des Affaires intérieures
du Sénat, cette dernière a regretté l'absence de
normes régissant le séjour dans le centre INADS.
2.2.3 Le centre
127 bis
Le centre 127 bis,
situé à Steenokkerzeel, est à côté de
l'aéroport de Bruxelles. Ouvert en mars 1994, il est d'aspect moderne
et accueille les demandeurs d'asile en attente d'une décision de
l'Office des étrangers, ainsi que les étrangers transférés
du centre 127 dont la demande a été déclarée
irrecevable et qui attendent leur éloignement. Ce centre reçoit
aussi des étrangers qui ne peuvent être enfermés pour
des raisons de places au 127.
Sa capacité
d'accueil est de 192 places. Lors de la visite, 113 personnes y étaient
enfermées, dont 6 enfants. La durée moyenne de séjour
était de 11 jours avec un maximum de 4 mois. En 1998, 957 personnes
y ont séjourné.
Divisé en quatre
ailes, l'intérieur du bâtiment est propre et correctement
entretenu. Après une recommandation du CPT, les fenêtres
des chambres qui ne pouvaient être ouvertes ont été
modifiées, mais l'ouverture est étroite.
Il y a des salles
de loisirs et des préaux. La conception du bâtiment relève
d'un modèle carcéral. Les conditions matérielles
paraissent bonnes.
2.2.4 Le centre
de Bruges
Ce centre a été
ouvert en 1994. En 1998, 675 étrangers y ont séjourné.
La grande bâtisse en briques rouges est une ancienne prison entourée
de grillages et de barbelés. Dans deux des ailes, deux groupes
de 40 hommes maximum. Depuis 1997, une troisième aile peut recevoir
32 femmes. Les hommes et les femmes ne se voient jamais, même pendant
la journée (activités et repas séparés). Les
membres de la famille peuvent rendre visite aux résidents.
La capacité
totale est de 112 places. Le centre hébergeait 85 personnes lors
de la visite de la mission. Les personnes sont restées retenues
dans ce centre 38 jours en moyenne en 1998. Lors de notre visite, le plus
ancien retenu présent était privé de liberté
dans un des centres belges depuis septembre 1998. Il était arrivé
au CIB en novembre 1998. Nous avons demandé à le rencontrer.
Au moment même où nous commencions l'entretien, une décision
du ministère de l'Intérieur reçue par talkie-walkie
ordonnait sa libération. L'entretien fut en conséquence
abrégé. Nous nous sommes réjouis de cette coincidence.
Les dortoirs de 20 personnes ne disposent que de peu d'aération.
Les lavabos n'ont que l'eau froide.
Les dortoirs sont
fermés à clé la nuit. Les armoires individuelles
peuvent être fouillées inopinément. Les douches, au
rez-de-chaussée, sont collectives (eau chaude, douches en cours
de rénovation).
Des activités
de loisir sont organisées. Nous avons pu voir un groupe de femmes
en train de peindre à la gouache des oeufs de Pâques. Une
cour grillagée contient un petit terrain de sport. La salle à
manger est vaste. Une pièce est aménagée en lieu
de culte pour les catholiques et les musulmans. Un des escaliers est doté
d'un dispositif anti-suicide. Dans une salle de loisir, nous avons pu
rencontrer certains retenus. Ils paraissaient dans un fort état
d'anxiété (voir rapport d'isolement). L'un était
allongé et se tenait la tête entre les mains. Il est venu
nous parler de sa "peur" et de son "stress". Un autre
nous a raconté qu'il avait été mordu par un chien
des gendarmes lâché sur les retenus à la suite de
tensions dans l'établissement. Chacun sait ici que l'expulsion
forcée peut intervenir du jour au lendemain. Le même rituel
s'applique. Isolement du groupe la veille à 17 heures dans une
cellule en frisette. Escorte jusqu'à l'aéroport. Exercice
de la contrainte. Retour à Bruges où l'étranger récalcitrant
est placé quelques semaines dans un groupe "à régime
sévère".
Les résidents
sont régulièrement soumis à des fouilles (à
l'arrivée, après chaque contact avec des personnes venues
de l'extérieur, tels les avocats).
Les conditions matérielles
du centre paraissent correctes. L'anxiété des personnes
retenues dans ce centre est cependant préoccupante. Elle nous paraît
être imputable à la durée de l'enfermement, à
l'imprévisibilité du sort des personnes retenues et aux
mesures disciplinaires en vigueur. Il est clair que l'état psychologique
des personnes retenues rend difficilement compatible en l'état
le maintien de ces personnes dans ce centre. Aucune expertise psychiatrique
ou psychologique n'est prévue. En revanche, les personnes retenues
peuvent demander chaque matin à rencontrer un(e) assistant(e) social(e).
Une des résidentes avec laquelle nous nous sommes entretenus a
relevé que l'assistante sociale lui avait été d'un
faible support, l'ayant seulement encouragée à prier. Comme
l'ont souligné les associations qui ont accès aux centres
fermés, un soutien psychologique fourni par des psychologues de
formation permettrait peut être d'apporter une réponse plus
appropriée à la détresse des personnes retenues,
en tout cas à court terme.
La teneur des rapports
d'isolement montre l'état de souffrance de certains étrangers
retenus.
Les entretiens que
nous avons eus avec certains d'entre-eux n'ont fait que confirmer cet
état de fait.
2.2.5 Le centre
de Merksplas
Le centre qui a reçu
558 étrangers en 1998 n'a pas fait l'objet d'une visite de la mission.
Toutefois, les trois derniers rapports liés à des mises
à l'isolement sont présentés (voir infra).
Le rapport du CPT
fait état en 1998 de "conditions matérielles d'un niveau
satisfaisant".
2.3 Une utilisation
disproportionnée de la contrainte
La privation de liberté
des étrangers retenus est en elle-même une violence dont
la légalité trouve son fondement dans l'article 5 de la
Convention européenne des droits de l'Homme qui prévoit
spécialement des dérogations à la liberté
d'aller et venir "pour empêcher la personne de pénétrer
irrégulièrement dans le territoire" ou encore contre
les personnes faisant l'objet d'une procédure d'expulsion.
Toutefois, ces mesures
privatives de liberté "ne peuvent être appliquées
que dans le but pour lequel elles ont été prévues"
(Art. 18 CEDH).
Il apparaît
à la mission douteux que le délai maximal de rétention,
actuellement de 8 mois, officiellement prévu dans la loi belge
de 1980 soit compatible avec les articles 5 et 18 de la CEDH.
D'autres mesures de
contraintes s'appliquent aux étrangers retenus à l'intérieur
des centres, en particulier les mesures disciplinaires d'isolement, et
lors du transfert de l'étranger retenu dans le cadre d'une reconduite
forcée à la frontière du Royaume de Belgique.
Ces mesures ne doivent pas constituer des traitements "inhumains
ou dégradants" au sens de la Convention.
2.3.1 L'isolement
et le recours à la force dans les centres fermés
Le "règlement
fixant les règles de vie dans les centres fermés" pris
par le ministère de l'Intérieur comporte un volet disciplinaire.
La gamme des sanctions laissées à la discrétion du
chef d'établissement va de la suspension, pour une durée
de 30 jours maximum en cas de récidive, des échanges de
correspondance et téléphoniques, des visites, des activités
de détente, culturelles ou sportives et de la lecture, au placement
en cellule d'isolement.
Cette dernière
sanction est la sanction la plus grave. Elle peut durer 3 jours et même
plus, mais l'administration doit alors fournir une note justificative
tous les deux jours.
L'article 60 du règlement général des centres prévoit
l'information par le chef de centre des "raisons" du placement
à l'isolement.
Le placement ne fait
l'objet d'aucun débat contradictoire entre l'étranger retenu
et l'administration. Aucune traduction n'est prévue. Aucun recours
n'est possible.
Cette mesure vexatoire
et d'une particulière dureté est laissée à
la discrétion de l'administration.
L'ultime mesure disciplinaire
consiste en un transfert vers une administration pénitentiaire
et ce, en l'absence de tout jugement et en dépit des recommandations
du CPT.
Le Collectif contre
les expulsions, tout comme les autres associations rencontrées,
a fait part de la "stratégie" de l'Office des étrangers
qui consiste à transférer d'un centre de rétention
à l'autre les étrangers qui "posent problème"
ou auxquels on "s'intéresse de trop près" (dans
le cas de mauvais traitement, par exemple). Il devient parfois difficile,
pour les associations, de suivre le parcours de telle ou telle personne.
Cas n°1C : S.K. (Algérien)
Motivation de la décision administrative (prise directement par
l'Office des étrangers) :
"En situation
irrégulière, la personne a été conduite au
centre 127 bis le 29 décembre 1998 à 20 heures par les gendarmes
de Zaventem. Elle a été placée en cellule d'isolement
dans l'attente de son transfert vers Bruges prévu le 30 décembre".
Cas n°2C :
U.I. (Nigérien)
Motivation de la décision administrative :
"Agressivité
envers les gendarmes de Zaventem. Opposition violente avec morsures et
coups de pieds. Visite du médecin. Aucune lésion constatée".
Cas n°3C :
A.P.
Motivation de la décision administrative :
"A 22 heures
30, le 3 janvier, la personne s'est mise à frapper très
violemment la porte de son couloir. Elle a déclaré avec
agressivité aux surveillants vouloir immédiatement ses médicaments.
Je lui ai dit d'attendre. Elle s'est fâchée. Une fois les
médicaments distribués, elle les a projetés violemment
contre le surveillant. A frappé et s'est opposé".
Ces rapports d'isolement témoignent de la détresse morale
des étrangers retenus et de la réponse répressive
qui lui est apportée.
Les conditions matérielles
prévues à l'article 62 du règlement général
portent sur les caractéristiques de "l'endroit du confinement"
qui doit être "suffisamment éclairé", "suffisamment
chauffé" et qui doit comporter "un matelas et des commodités",
ainsi qu'un "système d'appel".
Le centre 127 bis
comprend trois cellules d'isolement, d'une surface d'environ 6m2, avec
une paillasse, des wc dans la cellule. L'isolé ne peut actionner
lui même la lumière de l'intérieur.
Le centre 127 ne comprend
pas de cellule d'isolement mais l'administration se réserve le
droit de transférer un étranger retenu dans une cellule
d'isolement du centre 127 bis.
Dans son rapport de
1998, le CPT recommandait aux autorités belges de prendre des mesures
afin de remédier aux déficiences en matière d'éclairage
et d'aération constatées dans les cellules d'isolement,
en particulier du centre 127 bis.
Le CPT soulignait
encore que "l'heure d'exercice en plein air" prévue par
l'article 59 du règlement général applicable aux
centres n'était pas effective.
Ces critiques n'ont
pas été suivies d'effets.
Lors de la visite
de la mission dans les centres, aucun placement à l'isolement n'avait
cours. Toutefois, la mission a pu se faire communiquer dans chaque centre
les dernières décisions prises en la matière.
Des neuf cas exposés,
il ressort que l'isolement a été ordonné à
quatre reprises pour des comportements relevant de souffrances morales
intenses qualifiées "hystérie" ou "paranoïa".
A deux reprises, l'administration de calmants par injection a été
pratiquée. Dans un cas (1C), aucune motivation liée au comportement
n'est fournie.
Seuls des assistants
sociaux sont en permanence présents dans les centres, et non des
psychologues. Un soutien psychologique réel est indispensable dans
la situation qui est la leur. Après la mort de Semira Adamu, seuls
les membres du personnel du centre 127bis ont fait l'objet d'un soutien
psychologique spécifique, et non les étrangers retenus dans
ce centre, qui ont été transférés directement
au centre de Bruges ou libérés sans aucun suivi et avec
un ordre de quitter le territoire dans les cinq jours.
Ces traitements paraissent incompatibles avec le respect des obligations
internationales de la Belgique, en particulier avec la prohibition des
traitements inhumains ou dégradants.
2.3.2 Dans les
procédures d'expulsion forcée
L'article 27 de la
loi de 1980 prévoit que "l'étranger qui a reçu
l'ordre de quitter le territoire et l'étranger renvoyé ou
expulsé qui n'a pas obtempéré dans le délai
imparti peuvent être ramenés par la contrainte à la
frontière".
De 1997 à 1998,
le nombre de rapatriements est passé de 4 085 à 1 216.
La loi belge sur la
fonction de police du 5 août 1992 prévoit l'usage de la violence
en "tenant compte des risques qu'elle engendre" et seulement
"pour poursuivre un but légal qui n'aurait pu être poursuivi
autrement". Un "avertissement" doit être donné
à la personne en cause.
Des directives de
la gendarmerie concernant l'exécution de rapatriements ont été
prises. L'une en 1997, prohibait "l'administration de sédatifs,
sauf sur demande explicite du concerné et sous surveillance médicale,
et l'application de bandes collantes sur la bouche", mais autorisait
le port de menottes aux mains et aux pieds, ainsi que la pratique dite
de la "patte de canard et/ou menottes autour des bras" pour
"éviter des coups de coudes, des menottes autour des jambes
pour éviter des coups de genoux, rubans collants autour des doigts
pour éviter des coups de griffes, ..."
L'usage d'un coussin,
"afin d'éviter les cris et les coups de dents" et sans
que "le nez soit couvert par le coussin", était permis.
Semira Adamu, dont la demande d'asile avait été déclarée
irrecevable et que l'administration avait tenté six fois d'éloigner
du territoire, est morte des suites du "coussin sur la bouche"
reconnaît officiellement la Commission chargée de l'évaluation
des instructions en matière d'éloignement dans son rapport
du 21 janvier 1999.
Depuis, cette pratique
pourtant annoncée sans risque à l'origine, a été
prohibée. De nouvelles directives "provisoires" ont été
prises par la gendarmerie en décembre 1998. Elles paraissent chercher
à responsabiliser les gendarmes, dont un membre du Sénat
craignait qu'ils ne deviennent "soit dépressifs, soit d'extrême
droite" (rapport Sénat). Ces nouvelles directives détaillent
les risques d'opposition de l'étranger faisant l'objet d'une expulsion
forcée ; elles renvoient, par certains détails corporels
(la possibilité de défécation de l'étranger
est évoquée), à l'image dégradante de l'étranger.
La gendarmerie insiste aussi sur la nécessaire "préparation"
de l'étranger expulsé : "l'équipe du transfert
prépare l'intéressé à son rapatriement forcé,
assistée tant que possible d'un psychologue ou d'un assistant social".
Il faut cependant
être clair sur le rôle à donner à ces intervenants.
A Bruges, la personne
contre laquelle une mesure d'expulsion forcée doit s'appliquer
est mise à l'écart du groupe la veille de son départ
et enfermée durant la nuit dans une pièce spéciale
dont les conditions matérielles sont apparues correctes à
la mission. Cette mesure vexatoire est justifiée par l'administration
pour faciliter l'identification de l'étranger retenu dans le groupe
et pour éviter une révolte collective.
Une personne de nationalité
angolaise, en Belgique depuis le 20 septembre 1998, a fait l'objet de
contrainte en vue de son éloignement forcé le 23 février
1999. F.B. a pu être interrogé au centre de Bruges le lendemain.
Il raconte avoir été entravé aux pieds et aux poignets.
Des bandes en plastique avaient été appliquées au
niveau des coudes pour parfaire la neutralisation du corps. La mission
a pu constater des traces de coupures aux coudes et des marques aux poignets.
Il explique avoir "reçu des coups dans le ventre", ajoute
qu'on lui a appliqué une éponge sur la bouche pour éviter
ses cris dans l'avion. A son retour au centre de Bruges, il a immédiatement
été isolé dans "le groupe à régime
sévère". Cette mesure, qui s'apparente à une
punition discrétionnaire et administrative du fait d'avoir refusé
le départ, consiste à isoler l'étranger du groupe
dans une salle appelée la "Salle Z" où "les
droits restent maintenus", mais où "le confort diminue"
d'après le règlement. Cette punition peut durer plusieurs
semaines.
D'autres récits
faisant état de violences lors d'expulsions forcées ont
été faits à l'occasion d'entretiens avec la mission.
Ils paraissaient vraisemblables, mais n'ont pu être confirmés
par des constats ou par l'administration.
Lors de sa visite
au centre de Bruges, la mission a pu rencontrer A.D. qui lui a fait le
récit d'une intervention des forces de l'ordre le 4 janvier 1999,
requises par la direction du centre à la suite de troubles intérieurs.
Un chien accompagnant les gendarmes a été lâché
dans la salle de détente du 1e étage. A.D. a été
mordu au mollet, puis placé à l'isolement. La mission a
pu effectivement constater des cicatrices provoquées par la morsure.
L'administration, interrogée à ce sujet, a reconnu le fait
tout en niant que, comme l'affirme A.D., l'intéressé a été
laissé deux jours sans soins.
Des violences illégitimes
ont à nouveau été alléguées contre
les forces de l'ordre à l'occasion de l'expulsion vers la Guinée
d'une ressortissante Sierra-Léonaise de vingt ans, Fatimata Mohamed.
Le 25 janvier 1999, cette dernière aurait été maltraitée
et aurait reçu des coups sur le corps et, en particulier, la nuque.
Des certificats médicaux ont été établis.
Le ministre de l'Intérieur, Luc Van den Bossche, interrogé
au Parlement le 9 février, a nié l'existence de violences
et a affirmé qu'au moment de quitter l'avion, "elle s'est
laissée tomber sur la marche supérieure de l'escalier".
Le ministre a poursuivi : "L'intéressée serait membre
du Collectif contre les expulsions et aurait, conformément aux
instructions de ce Collectif, tenté d'encourir un maximum de blessures
pour pouvoir monter son affaire en épingle devant les médias".
La mission a demandé
de visionner le film de cette expulsion au chef de cabinet du ministre
interrogé sur le cas de Fatimata Mohamed. Il nous a été
répondu qu'aucun film n'existait. Pourtant, selon un officiel "toute
action est filmée afin de parer toute tentative de plainte calomnieuse"
(Rapport Sénat, 1998).
Les expulsions forcées
s'exécutent en catimini. Des parlementaires désireuses d'assister
à l'exécution d'une telle mesure par la force publique ont
même été évincées (15 mars 1999). Les
associations demandent plus de transparence en la matière. Elles
réclament également qu'un suivi ait lieu dans le pays vers
lequel l'étranger est expulsé. Aucun contrôle sur
sa sécurité hors de Belgique n'est en effet, actuellement,
possible.
2.4 Un contrôle
démocratique insuffisant
Une opacité
entoure les pratiques administratives de l'Office des étrangers
dont le fonctionnement mérite des réformes en profondeur.
Le risque d'arbitraire
par défaut de règles claires n'est pas négligeable.
Le contrôle démocratique paraît insuffisant. Certaines
règles d'importance - l'arrêté royal fixant les conditions
de séjour dans les centres fermés - n'ont pas été
prises. "La pratique des circulaires occultes en matière d'étrangers
n'est pas saine dans une démocratie" estime un Sénateur
à propos de règles édictées concernant la
responsabilité des bourgmestres en matière de contrôle
des étrangers. La technique normative utilisée par le ministre
belge de l'Intérieur pour tout ce qui concerne le droit des étrangers
a été illustrée en 1997 par une série de circulaires
portant, par exemple, sur l'autorisation de séjour sur la base
d'une cohabitation dans le cadre d'une relation durable, sur l'application
de l'article 93 de la loi du 15 décembre 1980 (qui concerne les
régularisations), sur les étrangers qui, à la suite
de circonstances extérieures et indépendantes de leur volonté
ne peuvent provisoirement pas donner suite à un ordre de quitter
le territoire pris à leur encontre, ...
Par ce procédé
légalement douteux se profile assez clairement la volonté
de faire échapper au contrôle, tant du Parlement que de la
section de législation du Conseil d'Etat, la délicate matière
du droit des étrangers en Belgique. Cette situation a pour résultat
de laisser les mains libres à une administration déjà
trop autonome.
Un rapport sénatorial
- le premier du genre - a été cependant réalisé
et rendu public en juin 1998. Bien que discutable sur certains points,
ce rapport avançait quelques propositions intéressantes
pour améliorer la pratique, notamment en ce qui concerne l'organisation
du séjour - et en particulier les conditions d'hébergement
des étrangers. Le rapport sénatorial a été
suivi du rapport Vermeersch mandaté par le gouvernement en janvier
1999. Ces premiers pas méritent d'être relevés. Ils
restent cependant isolés et ne sont pas institutionnalisés.
Un renforcement du contrôle parlementaire reste donc nécessaire.
L'espace public de
discussion s'est enrichi de la création d'une association, le Collectif
contre les expulsions, fondé en avril 1998. Il se présente
comme un "front de citoyens conscientisés qui expriment de
manière non violente leur opposition à la politique belge
du droit d'asile". Il considère les expulsés comme
des "personnes en danger".
Sa méthode
d'action est l'entrave matérielle à l'exécution des
décisions d'expulsion. Ses membres, à l'occasion d'interventions
à l'aéroport même, ont en particulier cherché
à mobiliser les passagers des avions contre les reconduites forcées.
Plusieurs membres de cette association ont, à la suite d'une action
menée en juillet 1998, été inculpés pour divers
délits : "coups et blessures volontaires", "tentative
d'incendie volontaire", "menace par geste", "bris
de clôture", etc. Ces chefs d'inculpation semblent exagérément
lourds au regard des actions pacifiques menées par ce collectif.
les membres de cette
association soutiennent faire l'objet d'un acharnement policier, notamment
par le fait d'interpellations systématiques ou de violences.
La mission constate
que le traitement réservé aux étrangers retenus en
Belgique justifie les démarches citoyennes, qu'elles émanent
de particuliers ou d'associations. Sans avoir à porter de jugement
sur les moyens employés par ces citoyens, la mission constate que
le manque de transparence dans les pratiques administratives - aujourd'hui
reconnu -, de débats publics et de procédures efficaces
de contrôle de l'administration est très certainement à
l'origine de ces protestations véhémentes.
3. Conclusions et recommandations
Au terme de la mission,
les chargés de mission estiment que :
- les dispositions
légales autorisant la rétention administrative pour un délai
maximum de 8 mois méconnaissent le principe de proportionnalité
entre la privation de liberté et le but poursuivi par la mesure
au sens de la CEDH ;
- les conditions de salubrité, l'emplacement et l'état général
du centre 127 sont inadéquats ;
- le centre INADS n'est régi par aucune règle précise
quant à la durée limite du séjour qui atteint parfois
des durées inacceptables dans des locaux privés d'accès
à l'air frais
- les conditions matérielles de rétention sont apparues
correctes dans les centres visités à l'exception du centre
127, mais la durée légale de la rétention, imprévisible
pour l'étranger retenu, rend du coup le régime carcéral
et disciplinaire dans les centres incompatibles avec l'article 3 de la
CEDH ;
- les mesures d'isolement dans les centres fermés constituent,
en l'absence de toute discussion contradictoire entre l'étranger
et l'administration et de tout recours contre la décision prise,
une mesure vexatoire et un traitement dégradant au sens de la Convention
; il s'agit bien souvent d'une réponse inappropriée à
l'état d'anxiété des personnes retenues ;
- les mesures d'expulsion forcée ont conduit à la prise
fautive mais réglementaire de risques mortels ayant entraîné
la mort de Semira Adamu. Postérieurement à ces faits, la
mission a entendu plusieurs témoignages - non confirmés
par l'administration - faisant état de violences illégitimes.
La FIDH recommande
aux autorités belges :
- la fermeture
immédiate du centre 127 ;
- la mise en place d'un système de formation continue du personnel
chargé de l'accueil des candidats réfugiés et du
traitement de leur demande d'asile. Des psychologues, des ethnologues
et des ONG spécialisées devraient contribuer à cette
formation ;
- la possibilité, pour le demandeur d'asile et son conseil, de
consulter le procès-verbal du premier entretien. La présence
d'un interprète que le demandeur d'asile comprend doit être
assurée ;
- la modification très substantielle de la législation de
1980, en particulier pour réduire au strict minimum la faculté
laissée à l'Office des étrangers de procéder
à de telles rétentions ;
- la recherche de solutions alternatives au placement en rétention
;
- l'élaboration, dans les délais les plus brefs, de règles
spécifiques concernant les mineurs ;
- la judiciarisation de la procédure visant les étrangers,
en dehors des cas de demandes de mise en liberté, paraît
souhaitable pour qu'un meilleur contrôle s'exerce sur l'Office des
étrangers, notamment au regard des articles 5, 3 et 8 de la CEDH
; dans l'immédiat, un nombre important de demandes d'asile pourraient
être accueillies favorablement sur la base d'une interprétation
moins restrictive de la Convention de Genève, ce qui contribuerait
en outre à réduire le surpeuplement intolérable des
centres d'accueil.
- la suppression immédiate de la pratique d'enfermement en milieu
carcéral des étrangers retenus.
Annexe 1 : Sources écrites
Rapports :
- Conseil de l'Europe, (CPT). Rapport au Gouvernement de la Belgique relatif
à la visite en Belgique, effectuée du 31 août au 12
septembre 1997, par le Comité européen pour la prévention
de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants.
3 avril 1998, rendu public le 18 juin 1998.
- Sénat, Commission de l'intérieur et des affaires administratives,
Mme Milquet, présidente, Mmes de Béthune et Lizin, rapporteuses.
Rapport du 23 juin 1998 relatif à l'évaluation de la loi
du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour,
l'établissement et l'éloignement des étrangers.
- Ministère de l'Intérieur. Note aux Bourgmestres à
propos des prescriptions à suivre dans la procédure de renvoi
des illégaux. 4 décembre 1998.
- Commission chargée de l'évaluation des instructions en
matière d'éloignement. Président : Prof. Em. E. Vermeersch,
Rapporteur : Prof. S. Parmentier, Secrétaire : Dhr. S. Janssen.
Rapport final, 21 janvier 1999.
- Ministère de l'Intérieur. Note au Conseil des ministres
relative à l'évaluation de la politique d'asile en Belgique.
3 octobre 1998
- Analyse par la Ligue des droits de l'Homme, de cette même note.
Articles
- Sylvie Saroléa. L'allongement de la durée de détention
et le rôle de la chambre du conseil. In : Revue du droit des étrangers
(publié par ADDE, Bruxelles), 1996 -n°88, p.218.
- Sylvie Saroléa. Contrôler la détention des étrangers
en séjour irrégulier : comment et pourquoi ? In : Revue
du droit des étrangers (publié par ADDE, Bruxelles), 1997
-n°93, pp.200 et suivantes.
Annexe 2 : Textes
législatifs et réglementaires
Lois
- Loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le
séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers.
Directives
- Gendarmerie. Détachement de Sécurité Aéroport
National ; Direction contrôle frontalier : Directives concernant
l'exécution de rapatriements (Traduction non officielle). 17/11/1997.
- Gendarmerie. Détachement de Sécurité Aéroport
National ; Direction contrôle frontalier : Directives provisoires
concernant les raccompagnements et rapatriements d'étrangers (Traduction
officielle). Décembre 1998.
Ouvrages :
- Sylvie Saroléa. 100 questions sur les droits des réfugiés.
Ed. Jeunesse et Droit, Liège, 1998.
Rapports :
- Rapports annuels et règlements internes des centres fermés.
