A la suite de la mission de décembre 2012, les constats sont encore accablants. La persistance des violations des droits fondamentaux des migrants et exilés d’origine subsaharienne appelle à une adaptation urgente des politiques et des pratiques en cours, fondée sur une autre compréhension de la réalité des migrations en Libye et des enjeux que celles-ci représentent pour la construction d’un Etat de droit en Libye, pour les relations de ce pays avec ses voisins africains, ainsi que pour l’UE et ses Etats membres.
Cette note rappelle les principaux éléments de ces constats, en ce début 2013, et présente des recommandations pour une révision urgente de la politique migratoire de la Libye et des politiques menées par l’UE et ses Etats membres dans ce domaine.
I. Un contexte d’instabilité national et régional
L’onde de choc provoquée par le conflit armé en Libye en 2011 et l’intervention de l’OTAN a eu un impact déstabilisant considérable en Libye et dans toute la zone sahélo-saharienne. L’implosion de la Libye en de multiples factions armées reste, plus d’un an après la chute de Khadafi, un défi majeur pour le nouvel État Libyen qui n’est pas parvenu encore à asseoir son autorité et sa légitimité sur tout le territoire. Le reflux de combattants, ayant lutté aux côtés de Khadafi, dans les pays voisins et l’arsenal d’armements pillés en Libye pendant et après la guerre, constituent des facteurs décisifs dans le renforcement des groupes djihadistes fanatiques et/ou mafieux au nord Mali et dans toute la région, comme en témoignent les événements début 2013 au Mali et en Algérie à la frontière de la Libye.
Dans ce contexte particulièrement critique, les nouvelles autorités libyennes issues d’élections libres se trouvent confrontées à une multitude de priorités alors qu’elles héritent d’un système de justice déchu, d’une administration faible et déstructurée et qu’elles peinent à intégrer les anciens rebelles dans les forces armées ou policières de l’État.
Différents signes laissent penser qu’une nouvelle prise de conscience des enjeux de la politique migratoire pour la Libye d’aujourd’hui est en train de se développer, tant parmi les responsables politiques qu’au sein d’une société civile qui commence à peine à s’organiser. La FIDH tient à attirer l’attention de l’Union européenne sur une série d’enjeux qui devraient déterminer la politique mise en place concernant les migrants en Libye.
Enjeux économiques, puisque la Libye qui comptait plus de deux millions de travailleurs étrangers avant le conflit, a un besoin fondamental de main d’œuvre étrangère pour sa reconstruction et son fonctionnement. Les débuts d’une reprise économique se traduisent déjà par un recours accru à des travailleurs étrangers, même hors de tout cadre légal.
Enjeux démocratiques, car l’Etat de droit ne peut être réalisé si plus d’un quart de la population qui y réside et y travaille est dépourvue de droits et se trouve soumise à des discriminations de nature raciste.
Enjeux diplomatiques, à un moment où les autorités libyennes veulent établir de nouvelles relations de coopération avec les pays voisins (comme en témoignent les premières visites du Premier ministre en Algérie, au Tchad, au Niger et au Soudan, en décembre 2012) et se doivent donc d’assurer un traitement digne à leurs ressortissants immigrés.
Enjeux internationaux, pour des autorités qui entendent rompre avec l’instrumentalisation de la question de l’immigration par le régime de Khadafi vis-à-vis de l’Europe.
Enjeux de sécurité, dans un contexte de tensions régionales majeures où l’Etat libyen doit concentrer ses moyens sur le contrôle des trafiquants d’armes ou de drogue et sur l’infiltration de groupes armés et ne pas se tromper de cible en s’attaquant aux migrants qui viennent chercher du travail en Libye.
Enjeux humanitaires, enfin, pour les nouvelles autorités qui ne doivent plus admettre que des milliers d’étrangers subissent des traitements inhumains et dégradants dans les centres de détention où ils sont enfermés pour des périodes indéfinies et qui devraient assurer aux exilés en recherche de protection des conditions d’asile conformes aux normes internationales.
Lors de la mission de la FIDH, les autorités libyennes s’étant montrées enclines à reconnaître la réalité et l’importance de ces enjeux, il apparaît que l’Union européenne dispose aujourd’hui d’une fenêtre d’opportunité qu’elle se doit de saisir.
La prise en compte de ces enjeux, tant par les autorités libyennes que par l’UE et ses Etats membres devraient guider la refondation de nouvelles politiques migratoires.
II. Persistance de l’arbitraire et l’insécurité pour les migrants
Arrestations arbitraires : Les informations recueillies au cours des deux missions de la FIDH font état de violations graves commises contre les migrants le long de leur parcours migratoire. Pour les migrants d’Afrique subsaharienne qui entrent en Libye par le Sud, le voyage est particulièrement dangereux : ils sont souvent victimes de réseaux de passeurs, d’extorsion de fonds et de violences, abandonnés dans le désert ou refoulés aux frontières.
Dans les villes ou sur les routes, tout étranger dépourvu d’autorisation de travail ou de séjour, par ailleurs impossibles à trouver dans la période actuelle, risque d’être capturé au passage de check-points ou arrêté à son domicile ou sur son lieu de travail par des milices. Ces arrestations arbitraires se font le plus souvent « au faciès » et les ressortissants d’Afrique subsaharienne sont les premiers visés, sur un fond de racisme très prégnant.
Conditions de détention indignes : Les hommes et les femmes qui sont ainsi arrêtés ou qui sont capturés sur des bateaux de fortune en mer, sont placés dans des centres de détention répartis sur tout le territoire. Selon des informations recueillies par le HCR, il y aurait une quarantaine de lieux où sont enfermés des « migrants illégaux », dont une dizaine placés sous l’autorité du Ministère de l’Intérieur. Pendant la période qui a suivi la libération du pays, ces lieux de détention étaient gérés par des milices (Katibas), en dehors de tout contrôle des autorités gouvernementales. Si aujourd’hui, le gouvernement tente progressivement de reprendre le contrôle sur ces camps, la politique de détention arbitraire et illimitée n’a pas changé. L’expulsion dans les pays d’origine est l’unique façon de sortir de ces camps, quelles que soient les situations personnelles ou familiales.
Sans perspective de solution légale ou de possibilité de recourir à des instances nationales ou internationales pour faire valoir leurs droits, des dizaines de milliers d’étrangers ont subi, et subissent encore, l’humiliation d’être enfermés pendant des mois dans des cellules surpeuplées dont ils ne sortent pratiquement jamais, où les conditions de nourriture et d’hygiène sont déplorables.
Le caractère arbitraire des placements en détention et l’absence de système d’enregistrement des détenus rendent difficiles toute évaluation précise du nombre de personnes concernées. En décembre 2012, le « Département pour combattre l’immigration illégale » (DCIM) du Ministère de l’Intérieur évaluait à près de 3.000 le nombre « d’illégaux » enfermés dans les centres de détention placés sous son contrôle.
Situation insoutenable pour les réfugiés et demandeurs d’asile de la Corne de l’Afrique : Pour les hommes et les femmes qui ont fui les conflits ou la répression notamment en Somalie, en Erythrée, au Soudan ou en Ethiopie, la Libye représente aujourd’hui une impasse dramatique. Le pays n’ayant aucune politique d’asile et le HCR n’étant pas jusqu’à présent autorisé à assurer son rôle de protection et d’assistance, les exilés de ces pays qui ne peuvent être renvoyés chez eux sont abandonnés dans les camps, sans perspective de sortie. Hors des camps de détention, ceux qui ont trouvé refuge dans des quartiers populaires des grandes villes vivent dans la crainte et l’insécurité la plus grande. De nombreux témoignages font état de pratiques de harcèlement et d’exactions à leur encontre.
III. Un faux diagnostic du « risque migratoire » pour l’Europe
Les politiques de l’Union européenne et de ses Etats membres paraissent conditionnées par la crainte du risque que représenteraient des foules de migrants africains transitant par la Libye pour se rendre « clandestinement » en Europe. Cette fiction, à l’époque habilement instrumentalisée par Khadafi, ne résiste pas à l’examen des faits et aux informations recueillies sur le terrain par la FIDH. En effet, deux données majeures, illustrant la spécificité du cas libyen par rapport aux autres pays du sud de la Méditerranée, étayent notre analyse :
1. La Libye représente un pôle d’emplois unique dans la région, elle a vocation à rester une zone d’attraction des migrations intra-africaines. La Libye est un pays riche de ses ressources pétrolières et peu peuplé (un plus de 6 millions d’habitants selon les sources disponibles). Pour des raisons démographiques, économiques et sociales, le pays a besoin de main d’œuvre étrangère. Avant la guerre, on estimait que le nombre de travailleurs migrants et de leurs familles était compris entre 2 et 3 millions de personnes. Le conflit a provoqué un exode massif de près de 800.000 migrants. Avec la reprise économique à venir, le pays aura, et a déjà, besoin de l’apport du travail des migrants pour faire fonctionner des secteurs essentiels de l’économie productive (agriculture, construction, services, etc.). La Libye constitue indéniablement un pôle d’attraction privilégié pour les migrations économiques intra-africaines et tout particulièrement en provenance des pays voisins, qui sont parmi les plus pauvres du continent africain. De leur côté, ces pays voisins, avec lesquels le nouveau gouvernement libyen souhaite établir de nouvelles relations de coopération, ont besoin de l’apport de l’argent envoyé par les migrants.
La réalité des faits est que les migrants originaires des pays voisins de la Libye ou d’Afrique de l’Ouest, souhaitent avant tout trouver du travail en Libye, pays où il y a et où il continuera à avoir du travail pour eux. Tel que révélé lors des missions de la FIDH et tel qu’attesté par d’autres sources (comme l’OIM), la grande majorité des migrants n’ont pas pour souhait de se rendre en Europe. La poursuite d’une politique répressive à leur égard ne les empêchera pas d’aller chercher du travail en Libye, mais pourrait contribuer à alimenter les réflexes de peurs et de xénophobie dans la population libyenne, provoquer des souffrances et des humiliations inadmissibles dans un état démocratique, et donner une mauvaise image de la Libye chez ses voisins.
2. Seule une très petite minorité tente de quitter la Libye pour se rendre en Europe, et il s’agit avant tout d’exilés fuyant les conflits ou la répression dans la Corne de l’Afrique. Les départs de Libye en direction des côtes italiennes ou maltaises s’opèrent par la mer sur des bateaux de fortune. Les équipes du HCR en Libye ont opérées le relevé de ces départs en mer entre le 1er janvier et le 10 décembre 2012. Ce relevé fournit des informations particulièrement éclairantes :
101 bateaux ont quitté « clandestinement » la Libye en direction des côtes européennes d’Italie ou de Malte, emportant 8.643 personnes (dont un grand nombre de femmes et d’enfants).
Plus des deux tiers des personnes qui se sont embarquées étaient des exilés de Somalie et d’Érythrée, fuyant les menaces et l’absence de sécurité et de protection dont ils sont victimes en Libye. Pour le dernier tiers, les informations concernant la nationalité des exilés n’étaient pas fournies, mais il est fort probable qu’il y avait aussi des Somaliens et des Erythréens, compte tenu de la présence de femmes et d’enfants qui caractérise l’exil en provenance de ces pays.
30% de ces exilés, réfugiés potentiels, ont été interceptés en mer et renvoyés dans des camps de détention en Libye, sans égard particulier au respect du droit international et des droits de l’homme (cfr not. questions liées à l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme du 23 février 2012 Hirsi et autres c. l’Italie, conditions de détention etc).
Si l’on peut parler de risques, ce n’est pas celui d’une « invasion » potentielle de l’Europe, mais bien ceux que doivent prendre les plus désespérés, et les plus courageux, des exilés de Somalie, d’Erythrée qui tentent, au péril de leur vie, de trouver en Europe la protection internationale à laquelle ils peuvent légitimement prétendre, mais que la Libye est actuellement incapable de leur accorder.
La FIDH s’inquiète du fait qu’en dépit de ces éléments, l’Union européenne et ses Etats membres puissent, sur base d’un faux diagnostic que dément la réalité, privilégier une approche sécuritaire des questions migratoires avec la Libye, considérée comme un pays de transit vers l’Europe.
IV. Recommandations
Le gouvernement libyen, l’UE et les Etats européens doivent rompre avec les politiques répressives et les amalgames de l’ère Khadafi et fonder désormais leurs politiques à l’égard des migrants et réfugiés en Libye sur une analyse des réalités spécifiques de ce pays.
Tout d’abord, les préoccupations légitimes concernant la sécurisation des frontières au Sud, aux fins de contrôler les trafiquants d’armes et de drogues et l’infiltration de groupes armés, ce qui présentent de vrais risques pour la Libye, ses voisins ainsi que pour l’Union européenne, doivent être dissociées des questions des migrations de travail et des demandeurs d’asile.
Dans le domaine des migrations, les efforts doivent se concentrer sur l’établissement et la mise en œuvre de politiques sur les migrations de travail, les demandeurs d’asile et les réfugiés, respectueuses des normes internationales. Il est à rappeler que pendant la période de Khadafi, les pressions exercées par l ’UE et certains États membres, notamment l’Italie, ont contribué à l’adoption d’une série de mesures répressives et attentatoires aux droits fondamentaux. Par exemple, la Loi No. 19 « sur la lutte contre les migrations illégales », adoptée en 2010, alors que se négociait un accord-cadre entre la Libye et l’UE ainsi qu’un programme de coopération dans le domaine de l’immigration, a renforcé la criminalisation des migrations irrégulières, imposant des peines illimitées d’emprisonnement accompagnées de travaux forcés. Cette période a également vu la multiplication de centres d’enfermement où les conditions de vie étaient inhumaines et dégradantes.
Compte tenu de la spécificité libyenne (pays principalement de destination disposant de moyen financiers et demandeur de main d’œuvre) ainsi que des fenêtres actuelles d’opportunités (ouverture des autorités à reconnaître les enjeux migratoires), l’approche de l’Union se doit d’être globale et adaptée. La question du respect des droits humains, de la régularisation des travailleurs migrants en Libye et du respect du droit international en matière d’asile devrait guider de manière transversale les relations et négociations actuelles. Ainsi, s’agissant par exemple de la récente reprise des négociations d’un accord cadre liant l’UE et la Libye ou de la poursuite, évaluation et renouvellement possible des projets de coopération (cf. par ex. les projets qui tendent à la prévention, l’identification et la gestion des flux de migrations irrégulières (notamment le projet Sahara-Med (2010-2013) mis en œuvre par le Ministère italien de l’intérieur), ou l’accompagnement des retours « volontaires » et la réintégration des migrants dans leurs pays de départ).
La FIDH rappelle la co-responsabilité de la Libye, de l’Union européenne et de ses États membres et formule les recommandations suivantes :
Aux autorités libyennes :
- De mettre fin immédiatement aux pratiques d’arrestation et de détention arbitraire et de reprendre le contrôle des questions liées à l’immigration.
- De fermer immédiatement les camps de détention pour migrants qui sont des lieux où les conditions de vie constituent une violation de la dignité humaine.
- De régulariser la situation administrative des migrants détenus qui souhaitent travailler en Libye.
- De régulariser les conditions de séjour et de travail de ceux qui se trouvent en Libye actuellement et qui ont un emploi.
- D’abolir la Loi No. 19/ 2010 sur « la lutte contre les migrations illégales ».
- D’élaborer une politique migratoire qui s’inscrit dans le cadre d’un État de droit et dans le respect du droit international, en rupture avec les politiques répressives, meurtrières et illégales de la période précédente et notamment :
- d’établir des procédures d’entrée légale de travailleurs migrants, en concertation avec les pays d’origine.
- d’établir des lois concernant le droit au séjour et au travail des migrants et le respect de leurs droits économiques et sociaux, en conformité avec le droit international.
- D’adopter un cadre légal concernant la politique d’asile, en application de la Convention de l’OUA sur les réfugiés en Afrique de 1969.
- D’assurer le respect absolu du principe de non-refoulement des exilés dans un pays où leur sécurité serait en danger.
- D’adopter des mesures légales et d’entreprendre un travail pédagogique pour lutter contre le racisme et la xénophobie.
- De mettre fin aux pratiques de corruption et d’exploitation dont sont particulièrement victimes les étrangers.
A l’Union européenne et à ses États membres :
- De déconnecter les problèmes de sécurisation des frontières de la Libye de la question de « gestion des flux migratoires ».
- D’assurer que de futurs accords et programmes de coopération respectent pleinement le droit international et européen relatif aux droits humains
- De reconnaître et valoriser le rôle et les responsabilités de la Libye comme pays d’immigration, en accompagnant la mise en place d’un cadre légal respectueux de l’Etat de droit
- Assurer davantage de transparence (rendre public tout accord de coopération,, projet d’appui financier et technique, leurs évaluations).
- De renoncer à toute expulsion ou retour forcé vers la Libye tant que le pays n’aura pas démontré qu’il est en mesure d’assurer le respect et la protection des droits humains .
- De mettre fin au drame des exilés de la Corne de l’Afrique contraints de s’embarquer dans des conditions périlleuses pour trouver protection en Europe, en acceptant d’accueillir les quelques milliers d’entre eux qui le souhaitent, en coopération avec le HCR.
- De soutenir la lutte contre le racisme et la xénophobie en Libye.
In fine et en tout état de cause l’Union et ses Etats membres devraient adapter leur stratégies de coopération, politiques et priorités, à la spécificité libyenne et appuyer l’instauration d’une politique migratoire en Libye conforme à la réalité de ses besoins et à la construction d’un Etat de droit. En conséquence :
- Traiter la Libye comme un pays de destination, demandeur de main d’œuvre et œuvrer au renforcement des capacités libyennes destinées à assurer la régulation des travailleurs migrants en Libye le respect des droits de l’homme et des normes internationales (porter ainsi une attention particulière à la décriminalisation, la régularisation, les permis de travail, la lutte contre les discriminations et la xénophobie notamment).
- Rejeter toute politique visant le retour ou le confinement des migrants à l’intérieur frontières libyennes opérés sans égard pour le droit international et les droits de l’Homme. Assurer que les procédures de demande d’asile puissent être régulièrement introduites, soutenir le HCR comme un acteur clé à cet égard et offrir enfin une part de l’asile.
Aux autorités italiennes, en particulier :
- D’annuler les clauses des accords conclus avec la Libye, en avril 2012, concernant la coopération bilatérale en matière de « contrôle des flux migratoires », qui relèvent d’une approche uniquement répressive. Dans le cadre de cet accord, par exemple, l’Italie s’engage à collaborer à la reconstruction d’un centre de détention pour migrants à Kufrah dans le sud de la Libye, ce qui au vu du traitement des migrants et réfugiés dans ces centres et la situation particulièrement instable de cette région risque d’impliquer l’Italie dans des violations graves des droits fondamentaux. De plus l’accord vise à empêcher le départ de migrant depuis les côtes libyennes, en violation de l’article 13 de la DUDH garantissant le droit de chacun de quitter tout pays et du droit des réfugies à une protection internationale
- De renoncer à toute pratique de retour forcé vers la Libye après l’interception de bateaux en mer, conformément à l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme du 23 février 2012 (Hirsi et autres c. l’Italie).