15 de junio de 2012

CPI, 2002 - 2012: 10 años, 10 recomendaciones para una Corte Penal Internacional eficaz e independiente

La CPI, 2002 - 2012 : 10 ans, 10 recommandations pour une Cour pénale internationale efficace et indépendante
El Estatuto que dio nacimiento a la Corte Penal Internacional (CPI) entró en vigor el 1 de julio de 2002 tras haber sido ratificado por 60 Estados. Actualmente, el Estatuto cuenta con 121 Estados Partes alrededor del mundo.

La CPI ha abierto investigaciones en siete situaciones y varios casos en contra de los mayores responsables de crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra en Uganda, República Democrática del Congo, República Central Africana, Kenia y Libia, Costa de Marfil y por el crimen de genocidio en Darfur, Sudán.

El décimo aniversario del establecimiento de la CPI tiene lugar en un contexto de crisis financiera mundial que también está afectando a la propia Corte. Los Estados Partes, principalmente durante estos últimos dos años, se han mostrado en contra del alza presupuestaria de la Corte, lo cual está mermando su capacidad para llevar a cabo nuevas investigaciones y juicios, en especial, y ha afectado las normas para un proceso justo en general (a través de la reforma a la ayuda jurídica para los acusados y las víctimas).

Sin embargo, más allá de la cuestión presupuestaria, que repercute directamente en las actividades de la CPI, preocupa el papel y el lugar que los Estados Partes pretenden conceder a la CPI y, más ampliamente, a la justicia penal internacional para impulsar la resolución pacífica de conflictos y el establecimiento de una paz duradera a nivel internacional.

En este contexto, la FIDH publica sus 10 recomendaciones para conseguir una Corte Penal Internacional eficaz e independiente.

FIDH -
FIDH - "CPI, 2002 - 2012: 10 años, 10 recomendaciones para una Corte Penal Internacional eficaz e independiente" - Junio de 2012 [ESP]




1. Lograr la universalidad de la Corte

Aunque son numerosos los Estados que han ratificado el Estatuto de la CPI, deberán realizarse mayores esfuerzos para afianzar su universalidad. Países influyentes como los Estados Unidos, Rusia y China todavía no han ratificado este tratado; en ciertas regiones del mundo como Oriente Medio y Asia, los países no han ratificado el tratado masivamente. Esto entorpece, sino impide, que la Corte ejerza sus funciones en crímenes de su competencia en: Siria, Territorios Palestinos, Sri Lanka, Rusia (Chechenia) por dar algunos ejemplos. Por lo tanto, serán necesarias más ratificaciones para incrementar el ejercicio de las funciones de la Corte cuando proceda. Esta limitación de su competencia contribuye a la percepción de una falta de parcialidad de la Corte, una percepción fortalecida por el hecho de que todas las investigaciones actuales de la Corte se están llevando a cabo en el continente africano, en el que, efectivamente, se han cometido graves crímenes.

Asimismo, la Oficina del Fiscal de la CPI debería concluir su análisis preliminar, todavía en curso, sobre otras situaciones no africanas como son Colombia, donde se necesita y justifica una investigación.


2. Mayor apoyo por parte de los Estados

Los Estados Parte tienen como obligación cooperar con la CPI ya que carece de fuerzas policiales propias. La Corte lleva a cabo su cometido con dificultades debido a la cooperación insuficiente brindada por parte de los Estados, lo cual menoscaba su autoridad y eficacia. Ejemplo de ello es que, a principios de 2012, solamente se habían ejecutado 5 de las 18 órdenes de arresto emitidas por la Corte. Los Estados Partes deberían dar un paso más para brindarle su incondicional apoyo político y diplomático, además de su imperante cooperación judicial y técnica.

A nivel individual, los Estados deberían aprobar declaraciones públicas que apoyen el cometido, no solamente represivo, sino también preventivo de la CPI. Deberían rechazar cualquier contacto con personas que cuenten con órdenes de arresto emitidas por la CPI. Del mismo modo, deberían apoyar un presupuesto que se adapte a las necesidades que la propia Corte ha presentado, especialmente en estos dos últimos años, y terminar con el principio de “cero incremento presupuestario”. Estas acciones constituirían una muestra de apoyo práctico con miras a la consolidación de las acciones de la CPI. Los Estados, sin interferir indirectamente en las operaciones judiciales de la Corte, deberían velar y salvaguardar su independencia, lo cual garantizaría su eficacia. Los Estados en cuyos territorios se hayan cometido crímenes de su competencia, deberían mostrar un mayor e imparcial apoyo a la Corte igualmente en aquellos países con situaciones bajo análisis, tal y como lo estipula el Artículo 14 del Estatuto.

Este apoyo debería materializarse asimismo dentro de las organizaciones intergubernamentales como la Unión Europea y la Unión Africana. Esta última (en la que numerosos Estados Miembros han ratificado el Estatuto) debería obrar igualmente por lograr la implementación de las decisiones de la Corte y por el fortalecimiento de la complementariedad en la lucha contra los crímenes internacionales. Por su parte, el Consejo de Seguridad de la ONU debería continuar ejerciendo su poder, de manera imparcial, de remitir casos a la CPI.


3. Fortalecer las investigaciones y juicios de la Oficina del Fiscal

Fatou Bensouda, la nueva Fiscal de la CPI, debería realizar una evaluación crítica de la implementación y las consecuencias de las políticas y prácticas adoptadas por la Oficina del Fiscal (la Fiscalía) en estos años. Los jueces de la CPI han puesto en tela de juicio la manera en que la Fiscalía ha realizado las investigaciones, especialmente en los casos Lubanga, Mbarushimana y Mudacumura. En este sentido, debería revisarse la política que limita el tamaño de los equipos de investigación para permitir contratar investigadores profesionales. La Fiscalía debería tener en cuenta las consecuencias negativas del “enfoque secuencial” que consiste en centrarse sólo en un grupo (una de las partes del conflicto) para, a continuación, reasignar los limitados recursos a otra parte del conflicto. Este enfoque perpetúa la impresión de favoritismo de la Corte en una parte del conflicto y concluye en juicios que no reflejan la realidad de los crímenes perpetuados en el conflicto, especialmente porque en muchos casos, no se juzga a otros grupos (Uganda, RCA, Costa de Marfil) también responsables de la comisión de crímenes internacionales. La Fiscalía debería igualmente revisar su estrategia de “juicios focalizados”, teniendo en cuenta, sobre todo, la representatividad de los cargos y sus consecuencias en las comunidades afectadas. Si bien la Fiscalía debe continuar centrando su trabajo en juzgar a los más altos responsables, debería asimismo escalar la cadena de mando en situaciones que se encuentran actualmente ante la Corte.


4. Denuncia sistemática de los delitos sexuales

Inspirándose en parte en la innovadora jurisprudencia de los Tribunales Penales Internacionales para la ex-Yugoeslavia y Ruanda, y promovido por las ONG que trabajan sobre los derechos de las mujeres, el Estatuto de Roma define por vez primera en un instrumento internacional a la violación, la esclavitud sexual, la prostitución forzada, el embarazo forzado, la esterilización forzada, así como toda otra violencia sexual como medios para cometer crímenes contra la humanidad y crímenes de guerra. Sin embargo, esta importante innovación del Estatuto no se ha aplicado en toda su dimensión en las investigaciones y juicios.

Destacan los esfuerzos de la Fiscalía para sistematizar las acusaciones de delitos sexuales, sin embargo los resultados son insatisfactorios ya que no figuran estos cargos entre las acusaciones presentadas por el Fiscal, debido a la realización de investigaciones o pruebas deficientes (el Fiscal vs. Thomas Lubanga, el Fiscal vs. Bosco Ntaganda (RDC) frente a una extensión en 2012; el Fiscal vs. Ruto y otros (Kenya); el Fiscal vs. Saif El Islam, el Fiscal vs. El Senussi (Libia)) y no son confirmadas por la Cámara Preliminar debido a la falta de vínculo con el acusado (el Fiscal vs. Katanga et Ngudjolo (RDC); el Fiscal vs. Muthaura y otros (Kenya) o son objeto de una interpretación restrictiva, no conforme con la definición de la jurisprudencia internacional de ciertos crímenes y delitos (el Fiscal vs. Bemba (RCA); el Fiscal vs. Muthaura y otros (Kenya).

En total, una tercera parte de las acusaciones por delitos sexuales no ha sido confirmada por los jueces de la CPI y por lo tanto no llegó a la fase de enjuiciamiento. Se deduce que debe otorgársele una atención especial a los delitos sexuales en todos los análisis preliminares y en las investigaciones de la Fiscalía, por lo que los investigadores deben contar con una confirmada experiencia en estos temas.

Las acusaciones que reflejan la comisión de delitos sexuales deben presentarse cada vez que exista una base suficiente y su interpretación debe ser conforme a la jurisprudencia internacional existente.


5. Apoyo a los esfuerzos de complementariedad a nivel nacional

La CPI tiene competencia cuando las jurisdicciones nacionales carecen de la capacidad o de la voluntad de llevar a cabo una auténtica investigación sobre los crímenes de su competencia y de enjuiciar a sus autores.

La CPI no interviene sino en el juzgamiento de los más altos responsables de los crímenes que figuran en su competencia. La aplicación de este principio y el inicio de la adecuada acción legal al nivel nacional permiten reducir la brecha de impunidad. Los Estados son los que conservan la responsabilidad inicial de investigar estos crimines y no pueden obviar sus obligaciones delegándolas a la CPI. Al contrario, los Estados partes del Estatuto deben aplicar sus leyes nacionales para posibilitar la investigación y el enjuiciamiento de los responsables de delitos y crímenes internacionales a nivel nacional, incluidos los procedimientos basados en los principios de competencia extraterritorial o universal.

La FIDH valora los esfuerzos de la Fiscalía que tienden a alentar la apertura de investigaciones y de enjuiciamientos eficaces e independientes al nivel nacional dentro del contexto del análisis preliminar y de las investigaciones en curso frente a la CPI y de la aplicación del principio de “complementariedad positiva”. Estos esfuerzos, así como muchos de los programas de los Estados y de la comunidad internacional, consisten sobre todo en brindar asistencia técnica. Pero es asimismo importante que el tema de la falta de voluntad de los Estados sea debidamente encarado y tomado en cuenta en relación con los mecanismos suplementarios y en las negociaciones bilaterales y multilaterales.


6. Transparencia e impacto de los análisis preliminares

La Fiscalía lleva a cabo análisis preliminares en las situaciones en Afganistán, Colombia, República de Corea, Georgia, Guinea, Honduras, Mali, Nigeria y sobre la base de éstos decide si se abre o no una investigación. Consultado por la Autoridad Palestina, el Fiscal recientemente decidió que no continuaría su análisis preliminar sobre la situación en los Territorios Palestinos Ocupados, considerando que no tenía competencia para pronunciarse sobre el estatuto de Palestina sobre si constituía o no un Estado para efectos del Estatuto de la CPI. En diciembre 2011, la Fiscalía dio a conocer un informe sobre las actividades realizadas dentro de los análisis preliminares. Si bien la apertura de un análisis preliminar pudo haber tenido cierto efecto disuasivo, el objetivo principal era de alentar los esfuerzos de complementariedad a nivel nacional y dentro de un plazo razonable. Es fundamental, por lo tanto, que la Fiscalía comunique regularmente el desarrollo de dichos análisis preliminares para reforzar su impacto a nivel nacional, incluido su posible efecto preventivo. Sin embargo, la Fiscalía tendría que tratar las situaciones que se encuentran bajo análisis preliminar con mayor coherencia y celeridad, sometiendo, entre otras cosas, a los jueces de la Sala de Cuestiones Preliminares los informes de evaluación de las condiciones de apertura de una investigación en virtud del artículo 53.1, así como informar a la Sala de Cuestiones Preliminares acerca de toda decisión de no proseguir o de interrumpir las investigaciones. Asimismo, deberían explicarse públicamente los fundamentos de tales decisiones. Sobre esta base las víctimas contarían con un asidero legal para intervenir y dar a conocer sus opiniones ante los jueces.


7. Reforzar el impacto de la CPI sobre las comunidades afectadas

La CPI, con sede en La Haya, se encuentra muy alejada de las situaciones que son objeto de sus investigaciones y se rige por un sistema jurídico único y sumamente complejo. La CPI no tendrá un verdadero impacto si no se le conoce o no se le entiende, sobre todo porque es víctima de desinformación a nivel nacional, lo cual genera que su eficacia potencial no sea tomada en serio.

Es por lo tanto fundamental que la CPI mantenga y refuerce sus actividades de sensibilización en las comunidades sobre las cuales trabaja. Los Estados deben apoyar financieramente las actividades de la Secretaría de la CPI.

Desde la apertura de una investigación, la Secretaría de la CPI debe poder acceder a las poblaciones afectadas para brindarles información coherente sobre las actividades de la Corte y reforzar así el impacto de dichas actividades.

Por lo general estas actividades de difusión se demoran debido a los trámites burocráticos que implica la apertura de una oficina sobre los países. Deberían, por lo tanto, buscarse alternativas tales como el alquiler de oficinas temporales para poner en práctica las actividades de sensibilización desde un primer momento. De esta manera se facilitaría el acceso de las víctimas a los procedimientos y la comprensión de las capacidades de la CPI. Las actividades de sensibilización diversificadas permiten una mejor comunicación y comprensión de procedimientos que se caracterizan de por sí, por una gran complejidad.

Habría además que alentar a la CPI, incluso mediante el apoyo financiero de la Francofonía y de los Estados francófonos, a mantener al día la traducción al francés (lengua de trabajo de la Corte) de las transcripciones y sus fallos, primordialmente en las situaciones de países francófonos.


8. Apoyar la participación y representación efectiva de las víctimas

La participación de las víctimas en las actuaciones ante la Corte es una de las grandes innovaciones del Estatuto de Roma. Tiende así a poner a las víctimas de crímenes, sistemáticamente ignoradas por los Tribunales ad hoc que solamente las tomaban en cuenta como testigos, en el centro del nuevo sistema de justicia internacional, confiriéndole así un verdadero significado para las comunidades afectadas. Implica que de manera clara que la CPI no sabría juzgar crímenes masivos que chocan la conciencia de la humanidad, dejando de lado a las víctimas de dichos crímenes.

El sistema de participación de las víctimas debe ser mejorado permitiendo a la Secretaría de la CPI (a través de la Sección para la Participación de las Víctimas y de Reparaciones) trasladarse desde la apertura de una investigación y la emisión de un mandato o de una citación a comparecer, al lugar de los hechos e informar debidamente a las víctimas y colectivos de víctimas sobre sus derechos a participar y sobre las posibilidades de la CPI y manejar expectativas alcanzables. Los Estados deben atribuirle recursos suplementarios para el trámite rápido de las solicitudes de participación de las víctimas.

La utilización del formulario de participación colectiva de las víctimas en el caso de “el Fiscal vs. Gbagbo”, debe ser sometido a una evaluación antes de que se repita en otros casos, teniendo en cuenta igualmente el respeto al derecho de la defensa, y de los intereses de las víctimas.

Las víctimas no participan directamente en los procedimientos ante la Corte, sino a través de sus representantes legales. Es de suma importancia que la reforma en curso de la ayuda judicial a las víctimas, no retire su sentido a esta participación, y que sea elaborada teniendo en cuenta la especificidad de esta representación legal. Es esencial garantizar una representación de las víctimas independiente de la Corte, donde se contemplen abogados procedentes del país en donde la CPI está actuando, o que tengan un amplio conocimiento de dicha situación y que estén en contacto permanente con un equipo de trabajo en el lugar donde se encuentran las víctimas.


9. Garantizar la reparación y el apoyo a las víctimas y comunidades afectadas

La CPI es la primera jurisdicción penal internacional dotada de un mandato de reparación para las víctimas. La adopción de su primera decisión al respecto se hará en los próximos días en el caso el Fiscal vs. Lubanga. Los jueces de la CPI deben interpretar las medidas de reparación, y “en particular la restitución, la indemnización y la rehabilitación”, teniendo debida cuenta de los Principios Fundamentales y Directivas de las Naciones Unidas sobre el derecho a un recurso y a la reparación de las víctimas de violaciones flagrantes del derecho internacional de los derechos humanos y las violaciones graves del derecho internacional humanitario, así como de la jurisprudencia internacional en derechos humanos.

Dentro de este marco, la Corte puede exigir a los Estados implementar medidas de reparación respecto a la congelación de bienes y haberes de los acusados, y los Estados tienen en principio la obligación de cooperar. La Corte debe reforzar sus procedimientos en la materia, incluyendo una mejor coordinación de sus órganos e intercambios con los Estados para conminarlos a una mejor cooperación. La Corte debe poder instaurar un mecanismo de administración y vigilancia de los bienes embargados a fin de que no pierdan su valor. Los Estados deben aportar a la Corte información técnica y precisa necesarias para proceder al embargo.

El Fondo Fiduciario en beneficio de las víctimas y sus familias tiene por mandato ejecutar las órdenes de reparación de la Corte pero también lleva a cabo, por su propia iniciativa, programas de asistencia médica y sicológica de las víctimas. La FIDH alienta al Fondo a continuar desarrollando sus actividades de asistencia, en complemento del mandato de reparación de la Corte. La FIDH saluda los esfuerzos de transparencia en la gestión del Fondo y la posibilidad de recibir próximamente contribuciones de empresas u organizaciones privadas, y no solamente contribuciones voluntarias de los Estados. La FIDH hace un llamado a los Estados para que contribuyan regularmente con el Fondo y a presentar candidatos independientes y expertos en esta materia a la elección del próximo Consejo Directivo del Fondo, con motivo de la décima primera sesión de la Asamblea de los Estados Partes, que se celebrará en La Haya en noviembre próximo.


10. Mantener la protección de testigos, víctimas e intermediarios

La CPI lleva a cabo muchas de sus investigaciones en zonas donde los conflictos siguen vigentes. A fin de facilitar el desarrollo de sus procedimientos y debido también a los recursos limitados, la CPI recurre a numerosos intermediarios en diferentes países. Estos no pueden siempre reemplazar una intervención directa de la Corte (especialmente en las investigaciones, como lo han señalado los jueces en los casos de Lubanga y Mbarushimana). Sin embargo, la intervención de los intermediarios es indispensable dado su acceso directo a las poblaciones locales, su conocimiento de lenguas locales y del contexto, donde la situación delicada de seguridad les permite dialogar con las víctimas y testigos sin llamar la atención.

La FIDH saluda los esfuerzos para racionalizar esta cooperación, así como la redacción de directivas que entre la Corte y los intermediarios, que deben ser aprobados. Es primordial que su aplicación esté regida por una necesaria flexibilidad que no complique sus tareas, y que llegue finalmente a establecer un procedimiento de protección de intermediarios transparente y eficaz al tiempo de salvaguardar los derechos del acusado.

A fin de contribuir al programa de protección de la CPI, los Estados deben firmar acuerdos con la Corte para la reubicación internacional de las víctimas y testigos en peligro, lo que a menudo es la única forma de protección posible dadas las características de los conflictos sobre los cuales trabaja la CPI. La necesidad de mantener un sistema de protección eficaz e independiente debe estar en el centro de la reflexión futura de la Corte -y de los Estados partes- con el objetivo de que se defina la estrategia adecuada que le permita a la CPI realizar sus actividades y garantizar la presencia en los países, al cese de sus investigaciones y procesos.

Vínculos útiles

"Sección Corte Penal International" del sitio Internet de la FIDH.

Informe también disponible en Ingés, Francés e Arabe.
Actualización el 8 de agosto de 2012
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